ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 25 февраля 2003 г. по делу N 3-7/03
Именем Российской Федерации
Хабаровский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Барабаш Н.Ю.,
с участием прокурора Николаевой И.Ю.,
при секретаре Роговой В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о
признании отдельных норм Лесного кодекса Хабаровского края от 25
декабря 1998 года N 87 в редакции законов Хабаровского края от 28
февраля 2001 г. N 290, от 25 апреля 2001 г. N 303, от 26 июня 2002
г. N 30 недействующими и не влекущими правовых последствий со дня
издания,
установил:
Законодательной Думой Хабаровского края принят Лесной кодекс
Хабаровского края (далее - ЛК Хабаровского края) от 25 декабря
1998 г. N 87 в редакции законов Хабаровского края от 28 февраля
2001 г. N 290, от 25 апреля 2001 г. N 303, от 26 июня 2002 г. N
30.
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
обратился в суд с заявлением о признании отдельных норм ЛК
Хабаровского края недействующими и не влекущими правовых
последствий со дня его издания, ссылаясь на то, что оспариваемые
нормы приняты с превышением полномочий, предоставленных субъекту
Российской Федерации ст. 47 Лесного кодекса Российской Федерации
(далее - ЛК РФ).
В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Николаева И.Ю. поддержала заявление
заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и просила
признать недействующими и не подлежащими применению со дня издания
абзацы 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36,
37, 38, 40, 41, 42 ст. 1; ч. 2 ст. 13; ч. 1 ст. 14; ч. 1 ст. 15;
ч. 2 ст. 16; ч. 1 ст. 11; ст.ст. 17 - 22 гл. 5; ст.ст. 23 - 30 гл.
6; ст.ст. 31 - 39 гл. 7; ст. 40 гл. 8; ст.ст. 41 - 45 гл. 9; ст.
46 гл. 10; ст.ст. 47 - 51 гл. 11; ст.ст. 50, 51 гл. 12; ст. 59;
п.п. 10, 13 ч. 3 ст. 55; ч. 3 ст. 67; ст.ст. 57, 58, 69, 70, 71,
73, 77, 78, 80, 82, 83, 84, 85, 86; ст.ст. 94 - 98 гл. 19; ст.ст.
99 - 105 гл. 20; ст.ст. 106 - 114 гл. 21; ст.ст. 118 - 134 гл. 23;
ч. 4 ст. 138; ст.ст. 142, 143 Лесного кодекса Хабаровского края.
Представитель Законодательной Думы Хабаровского края Заливин
С.В. и представитель Губернатора и Правительства Хабаровского края
Чаплыгин А.А. не согласились с заявленными требованиями, просили в
удовлетворении заявления отказать, указывая на то, что
оспариваемые заместителем Генерального прокурора Российской
Федерации нормы ЛК Хабаровского края не противоречат ЛК РФ,
приняты в пределах полномочий, предоставленных субъектам
Российской Федерации ст. 47 ЛК РФ, кроме того, в ряде оспариваемых
норм ЛК края продублированы нормы Федерального закона либо они
носят отсылочный характер.
Выслушав объяснения прокурора Николаевой И.Ю., представителя
Законодательной Думы Хабаровского края Заливина С.В.,
представителя Губернатора и Правительства Хабаровского края
Чаплыгина А.А., исследовав материалы дела, суд находит, что
требования, заявленные заместителем Генерального прокурора
Российской Федерации, подлежат частичному удовлетворению по
следующим основаниям.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет
законодательное регулирование по предметам ведения субъекта
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий
субъекта Российской Федерации.
Как предусмотрено п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации, лесное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно ст. 1 ЛК РФ лесное законодательство Российской
Федерации состоит из настоящего Кодекса, других федеральных
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а
также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации, регулирующие лесные отношения, не могут противоречить
настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным
законам. В случае противоречия между федеральным законом,
регулирующим лесные отношения, и иным актом, принимаемым в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно ст. 46 ЛК РФ установление норм и правил пользования
лесным фондом, видов платежей за пользование лесным фондом,
определение порядка и организации ведения государственного учета
лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга
лесов и лесоустройства отнесено к компетенции Российской
Федерации.
В противоречие указанных положений в абзацах 2 - 20, 31, 32, 36
- 38, 40 - 42 статьи 1 ЛК Хабаровского края введены понятия лес,
лесная полезность, лесное угодье, лесоземельное угодье, леса,
лесной фонд, элементарный лесной участок, участок лесов, лесные
продукты, лесные услуги, лесопользование, неистощительное,
рациональное, устойчивое лесопользование, лесная лицензия,
лесопользователь, лесной доход, лесная подать, арендная плата,
лесной кадастр, учет лесов, мониторинг лесов.
По указанным вопросам субъектом Российской Федерации дано
самостоятельное толкование, которое он давать не вправе, поскольку
они отнесены к компетенции Российской Федерации и урегулированы
преамбулой и ст.ст. 5 - 12, 67, 68, 69, гл. 13 ЛК РФ.
Кроме того, в абзацах 22, 24, 25, 28 ст. 1 ЛК Хабаровского края
в нарушение требований ст. 22 ЛК РФ введены понятия долгосрочного
лесопользования, бессрочного лесопользования, возмездного
лесопользования, лесной субаренды.
Абзацем 35 ст. 1 ЛК Хабаровского края в нарушение действующего
федерального законодательства установлен особый вид лесных торгов
- прямые переговоры.
Согласно ст. 5 ЛК РФ, имущественные отношения, возникающие при
использовании лесов, как входящих, так и не входящих в лесной
фонд, а также земель лесного фонда регулируются гражданским
законодательством РФ, если иное не предусмотрено настоящим
Кодексом.
В соответствии со ст. 447 ГК РФ торги проводятся только в форме
аукциона или конкурса. Данный перечень является исчерпывающим и
расширительному толкованию не подлежит.
В абзацах 26, 27, 29, 30, 33, 34 ст. 1 ЛК Хабаровского края в
нарушение действующего законодательства даны понятия
безвозмездного лесопользования, лесной аренды, арендодателя,
арендатора, лесной аукцион, лесной конкурс.
Вместе с тем, орган государственной власти субъекта Российской
Федерации вправе осуществлять законодательное регулирование в
пределах своих полномочий. Поскольку имущественные отношения в
области использования лесного фонда регулируются ЛК РФ и
гражданским законодательством, которое находится в ведении
Российской Федерации, то ее субъект не вправе принимать
законодательные акты, содержащие нормы гражданского права.
Таким образом, суд находит подлежащими удовлетворению
требования о признании недействующими абзацев 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,
9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27,
28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42 статьи 1 ЛК
Хабаровского края.
Частью 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 2 ст. 16 ЛК Хабаровского края
предусмотрено, что край, муниципальные образования и другие
лесопользователи выступают в лесных отношениях на равных началах с
Российской Федерацией и другими участниками этих отношений.
Вместе с тем полномочия участников лесных отношений на
основании ст. 13 ЛК РФ определяются гражданским, административным
законодательством, а также настоящим Кодексом. Полномочия
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления
установлены ст.ст. 47 и 49 ЛК РФ. От их имени в лесных отношениях
участвуют органы государственной власти и местного самоуправления
в пределах своей компетенции, предусмотренной актами,
определяющими статус этих органов. Данные органы, а также другие
участники лесных отношений не наделены полномочиями по
осуществлению прав на равных началах с Российской Федерацией и
другими их участниками.
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 16 ЛК Хабаровского края
органы государственной власти наделены полномочиями по
предоставлению права первоочередного доступа к пользованию лесами
отдельным категориям лесопользователей. Такое право может быть
предоставлено гражданам и юридическим лицам: обладающим особо
защищаемым социальным статусом; имеющим предпочтительный
экономический статус; понесшим ущерб от стихийных бедствий.
Согласно ст. 46 ЛК РФ установление порядка предоставления
лесного фонда в пользование отнесено к полномочиям Российской
Федерации. ЛК РФ не предусмотрено наделение правом первоочередного
пользования участками лесного фонда отдельных категорий
лесопользователей.
При таком положении суд находит, что ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15,
ч. 2 ст. 16 ЛК Хабаровского края противоречат федеральному закону.
Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ основания возникновения и порядок
осуществления права собственности и других вещных прав, договорные
и иные обязательства, а также другие имущественные отношения
регулируются гражданским законодательством.
В силу п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст.
3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении
Российской Федерации. В п.п. 2 - 4, 7 ст. 3 ГК РФ определен
перечень актов, регулирующих отношения в сфере гражданского
законодательства, в который нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не включены.
Права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в
лесной фонд, и другие права пользования их участками, аренда
участков лесного фонда, безвозмездное пользование, концессия и
краткосрочное пользование участками лесного фонда, основания
приостановления, ограничения, прекращения права пользования и
права пользователей установлены ГК РФ, ЛК РФ и нормативными
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти,
относятся к предметам законодательного регулирования Российской
Федерации и не могут регулироваться законами субъектов РФ.
В нарушение данного требования действующего законодательства
ст.ст. 17 - 22 (гл. 5), ст.ст. 23 - 30 (гл. 6), ст. 40 (гл. 8),
ст.ст. 41 - 45 (гл. 9), ст. 46 (гл. 10), ст.ст. 47 - 49 (гл. 11),
ЛК Хабаровского края регулируются вопросы лесной собственности,
лесные сервитуты, основания и порядок возникновения,
осуществления, ограничения, приостановления, прекращения и отказ в
предоставлении права пользования лесами, безвозмездное пользование
лесами, аренды участка лесов, договоры концессии участков лесов.
Кроме того, названными нормами ЛК Хабаровского края
регулируются отношения с не предусмотренным ЛК РФ объектом лесных
отношений - участком лесов.
Доводы о том, что в ЛК Хабаровского края продублированы нормы
ЛК РФ, а также что оспариваемыми статьями глав 5, 6, 8, 9, 10, 11
регулируются не имущественные, а лесные отношения суд находит
несостоятельными по изложенным в решении основаниям.
Кроме того, дублирование положений федерального закона в законе
субъекта Российской Федерации является допустимым лишь при условии
соблюдения принципа разграничения предметов ведения.
При таких обстоятельствах суд находит подлежащими
удовлетворению требования заместителя Генерального прокурора РФ о
признании недействующими статей 17 - 30, 40 - 49 ЛК Хабаровского
края.
Подлежат удовлетворению и требования прокурора о признании
недействующими ст.ст. 31 - 39 ЛК Хабаровского края (гл. 7),
которыми регулируется использование лесов.
Согласно ст. 46 ЛК РФ установление норм и правил пользования
лесным фондом отнесено к компетенции Российской Федерации.
Использование лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов
регулируется главой 10 ЛК РФ.
Ст. 79 ЛК РФ предусмотрены основные требования к использованию
лесного фонда и не входящих в лесной фонд земель, а не только
лесов, как это установлено ст. 31 ЛК Хабаровского края.
Кроме того, данной статьей ЛК края расширен перечень основных
требований, установленных ст. 79 ЛК РФ, а также в упомянутой
статье Кодекса края закреплены понятия, не предусмотренные ЛК РФ -
лесные полезности, продуцирование лесных полезностей. Таким
образом, ст. 31 ЛК Хабаровского края противоречит федеральному
закону.
Положениями ст. 32 ЛК Хабаровского края установлены категории и
виды лесопользования в лесах, не являющихся, согласно ст. 6 ЛК РФ,
объектами лесных отношений, а кроме того, они не соответствуют
видам лесопользования лесным фондом, установленным ст. 80 ЛК РФ.
Ст. 33 ЛК Хабаровского края противоречит ст. 82 ЛК РФ, которой
установлен исчерпывающий перечень прав пользователей.
Обязанности лесопользователей определены ст. 83 ЛК РФ и не
могут устанавливаться ст. 34 ЛК Хабаровского края.
Защита и гарантии прав лесопользователей урегулированы ст. 84
ЛК РФ и осуществляются в соответствии с гражданским
законодательством и не могут регулироваться ст. 35 ЛК Хабаровского
края.
В положениях ст. 36 ЛК Хабаровского края субъектом федерации
дано регулирование вопросов, не относящихся к его компетенции -
установление регламентации пользования.
Лицензирование отнесено к ведению Российской Федерации,
регулируется гражданским законодательством, по предмету ведения РФ
принимаются федеральные законы, нормы гражданского права не могут
содержаться в законах субъектов Российской Федерации.
Лицензирование деятельности по использованию лесного фонда
предусмотрено ст. 81 ЛК РФ.
При отсутствии соответствующих полномочий и в противоречие
требованиям федерального закона ст. 37 ЛК Хабаровского края
установлено лицензирование деятельности по использованию лесов.
Ст. 38 ЛК Хабаровского края регулирует пребывание граждан в
лесах в нарушение ст. 86 ЛК РФ, согласно которой к компетенции
субъектов Российской Федерации отнесено лишь определение порядка
ограничения пребывания граждан в лесах.
Порядок возмещения убытков и потерь лесного хозяйства
урегулирован ст. 85 ЛК РФ и не может регулироваться ст. 39 ЛК
Хабаровского края, поскольку согласно ст. 46 ЛК РФ владение,
пользование и распоряжение лесным фондом отнесено к ведению РФ.
Исходя из полномочий Российской Федерации по определению
порядка предоставления участков лесного фонда в пользование, в ст.
42 ЛК РФ установлены разрешительные документы, на основании
которых допускается лесопользование. От имени Российской Федерации
государственное управление в области использования лесного фонда
осуществляют федеральные органы исполнительной власти (ст. 51 ЛК
РФ). В соответствии с ч. 11 ст. 42 ЛК РФ порядок выдачи, формы
разрешительных документов устанавливаются федеральным органом
управления лесным хозяйством.
Согласно "Положению о Министерстве природных ресурсов
Российской Федерации", утвержденному Постановлением Правительства
РФ от 25.09.2000 N 726, Министерство природных ресурсов, его
территориальные органы устанавливают порядок выдачи и обеспечивают
выдачу в соответствии с лесным законодательством РФ разрешительных
документов на право лесопользования.
В нарушение названных положений Федерального закона ст.ст. 50 и
51 ЛК Хабаровского края (гл. 12) даны понятия разрешительных
документов, на основании которых допускается лесопользование и
установлен порядок их выдачи.
При таком положении ст.ст. 50 и 51 ЛК Хабаровского края
подлежат также признанию недействующими.
Ч. 3 ст. 55 ЛК Хабаровского края администрации Хабаровского
края предоставлены полномочия по установлению порядка проведения
государственного контроля за использованием, охраной, защитой и
воспроизводством лесов.
Данная норма принята Законодательной Думой края при отсутствии
соответствующих полномочий, поскольку согласно ст. 47 ЛК РФ к
полномочиям субъекта Российской Федерации в области использования,
охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов отнесено
осуществление государственного контроля за состоянием,
использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством
лесов. Суд находит подлежащей признанию недействующей данную норму
в части установления порядка проведения государственного контроля.
Согласно ст. 61 ЛК РФ установление возраста рубок
осуществляется федеральным органом управления лесным хозяйством. В
нарушение данного положения Федерального закона в ч. 3 ст. 55 и ч.
3 ст. 67 ЛК Хабаровского края администрации края предоставлены
полномочия по участию в утверждении возрастов рубок, в связи с чем
подлежат признанию недействующими п. ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 67 ЛК
края в части, предусматривающей участие администрации края в
установлении возраста рубок.
На основании ст. 46 ЛК РФ организация и определение порядка
деятельности федерального органа управления лесным хозяйством и
его территориальных органов отнесены к ведению Российской
Федерации и регулируется ст. 53 ЛК РФ.
В нарушение принципа разграничения предметов ведения и
полномочий ст.ст. 57 и 58 ЛК Хабаровского края определены функции
органов управления лесным хозяйством на территории края.
Кроме того, данными статьями в противоречие п. 4 "Общего
Положения об органе управления лесным хозяйством в субъекте
Российской Федерации", утвержденного Приказом Федеральной службы
лесного хозяйства России N 58 от 15.04.1998, установлено двойное
подчинение органа управления лесным хозяйством края - федеральному
органу управления лесным хозяйством и администрации края.
Перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с
ведением лесного хозяйства, и пользование лесным фондом и (или)
изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы, согласно ст.
46 ЛК РФ, относится к полномочиям Российской Федерации, а в лесах
второй и третьей группы, согласно ст. 47 ЛК РФ, является
компетенцией субъектов Российской Федерации.
Учитывая данные положения, суд находит неправомерным
регулирование п. 1 ч. 1 ст. 69 и п. 1 ч. 1 ст. 70 ЛК края изъятия
земель в лесах первой группы, кроме того, данные нормы
противоречат требованиям ст. 63 ЛК РФ, поскольку предусматривают,
что изъятие производится лишь в исключительных случаях.
Другие положения оспариваемых статей ЛК края не противоречат
федеральному закону. Ссылка прокурора на то, что действие ст. 63
ЛК РФ в части установления платы и направления ее лесхозу
приостановлено, не может быть признано в качестве основания для
удовлетворения заявления.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 71 ЛК Хабаровского края установлено, что
перевод земель осуществляется административно-производственной
единицей. Однако нормами ст. 64 ЛК РФ, определяющей порядок
перевода лесных земель в нелесные для использования в целях,
связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным
фондом, предусмотрено, что такой перевод осуществляется
соответствующим лесхозом федерального органа управления лесным
хозяйством с разрешения территориального органа федерального
органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской
Федерации.
Таким образом, в названной части положения ст. 71 ЛК края
противоречат федеральному закону.
Порядок проведения в лесном фонде работ, не связанных с
ведением лесного хозяйства, установлен ст. 66 ЛК РФ.
В нарушение данного положения Федерального закона ст. 73 ЛК
Хабаровского края установлен порядок проведения работ, не
связанных с ведением лесного хозяйства на территории лесов, на
основании разрешения лесхоза органа управления лесами края и
административно-производственной единицы, ведущей лесное
хозяйство.
В соответствии со ст. 46 ЛК РФ определение порядка и
организация ведения государственного учета лесного фонда,
государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и
лесоустройства относится к полномочиям Российской Федерации и
регулируется ст.ст. 67, 68, 69, 72, 73 ЛК РФ.
Действуя с превышением полномочий, Законодательной Думой
Хабаровского края в ст.ст. 77, 78, 80, 82, 83, 84 ЛК Хабаровского
края определен порядок ведения государственного лесного кадастра
края, даны понятия государственного учета лесов в крае,
мониторинга лесов, лесоустройства, установлен порядок его
проведения, установлены требования к лесоустроительным документам.
Кроме того, названные нормы противоречат ЛК РФ. Так, ст. 77 ЛК
края определен порядок ведения государственного лесного кадастра
лесов края, при этом ведение данного кадастра осуществляет орган
управления лесным хозяйством края и его территориальные органы.
Ст. 68 ЛК РФ установлено, что ведение государственного лесного
кадастра осуществляет федеральный орган управления лесным
хозяйством и его территориальные органы.
Ст. 82 ЛК Хабаровского края определено, что инвентаризация
лесов может проводиться отдельно без составления
лесоустроительного проекта. Однако ст. 74 ЛК РФ предусмотрено, что
лесоустройство проводится по единой системе, в порядке,
предусмотренном федеральным органом управления лесным хозяйством.
Ведение лесного хозяйства и лесопользования без лесоустройства
запрещается.
Согласно ст. 46 ЛК РФ осуществление государственного контроля
за использованием, охраной, защитой лесного фонда и
воспроизводством лесов и установление порядка проведения этого
контроля является компетенцией Российской Федерации.
В нарушение данного положения Федерального закона, а также
ст.ст. 46, 76, 77 ЛК РФ в ст. 85 ЛК Хабаровского края определены
задачи государственного лесного контроля края, а в ст. 86 ЛК края
установлены должностные лица государственной лесной охраны на
территории лесов края и ее задачи.
Воспроизводство лесов и лесоразведение в соответствии с
полномочиями, определенными ст. 46 ЛК РФ, регулируются главой 11
ЛК РФ.
Действуя с превышением предоставленных полномочий,
Законодательной Думой Хабаровского края в главе 9 ЛК Хабаровского
края осуществлено законодательное регулирование воспроизводства
лесов и лесоразведение, при этом нормы данной статьи противоречат
федеральному законодательству.
Так, ст. 94 ЛК Хабаровского края определены цели
воспроизводства лесов и лесоразведения, которые противоречат
положениям ст. 87 ЛК РФ.
Основные требования к повышению продуктивности лесов
установлены ст. 88 ЛК РФ. В ст. 95 ЛК Хабаровского края также
определены основные требования к повышению продуктивности лесов,
однако в данной статье используются понятия и органы, не
предусмотренные ЛК РФ. Положениями ч. 2 упомянутой статьи в
противоречие ст. 88 ЛК РФ установлено, что для конкретных участков
сохранение и повышение продуктивности лесов должно служить одним
из основных условий договора аренды, лесорубочного или лесного
билета.
Порядок воспроизводства лесов определен ст. 89 ЛК РФ, в
нарушение которой ст. 96 Кодекса края установлены органы, которые
могут осуществлять воспроизводство лесов, не предусмотренное ЛК
РФ.
Ст. 97 ЛК Хабаровского края предусмотрены обязанности
лесопользователей по воспроизводству лесов. В нарушение ст. 90 ЛК
РФ пунктами 2 и 3 ч. 1 ст. 97 Кодекса края в обязанности
лесопользователей включено проведение лесохозяйственных и
агротехнических мероприятий по воспроизводству недревесных
растительных ресурсов, а также установлены органы, не
предусмотренные ЛК РФ.
Ст. 98 ЛК Хабаровского края определены обязанности
территориальных органов управления лесным хозяйством и других
административно-производственных единиц.
Указанные обязанности возложены ст. 91 ЛК РФ на лесхоз
федерального органа управления лесным хозяйством, который входит в
систему органов исполнительной власти, осуществляющих
государственное управление в области использования, охраны и
защиты лесного фонда.
Органы исполнительной власти в области использования, охраны и
защиты лесного фонда определены ст.ст. 51 и 52 ЛК РФ, в которых
органы, указанные в ст. 98 Кодекса края, не предусмотрены.
Учитывая принцип разграничения предметов ведения, суд находит
подлежащими удовлетворению требования о признании недействующими
ст.ст. 99, 100, 101, 102, 103, 105 ЛК Хабаровского края (гл. 20).
Согласно ст. 46 ЛК РФ к полномочиям Российской Федерации
относится осуществление государственного контроля за охраной
лесного фонда и установление порядка его проведения. К компетенции
субъектов Российской Федерации согласно ст. 47 ЛК РФ отнесено
осуществление государственного контроля за охраной и защитой
лесного фонда, организация выполнения мероприятий по охране лесов
от пожаров.
Цели и задачи охраны и защиты лесного фонда и не входящих в
лесной фонд лесов, порядок осуществления мероприятий по охране и
защите лесов установлены ст.ст. 92, 93 ЛК РФ. Ст.ст. 99, 100 ЛК
Хабаровского края также определены цели и задачи охраны и защиты
лесов и порядок осуществления мероприятий по охране и защите
лесов, но при отсутствии соответствующих полномочий.
Постановлением Совета Министров РФ от 09.09.1993 N 886 "Об
утверждении правил о пожарной безопасности в лесах Российской
Федерации" определены требования к лесхозам, базам авиационной
охраны лесов, предприятиям, организациям, другим юридическим лицам
и гражданам по тушению пожаров.
Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 N 726 организация
охраны и защиты лесов возложена на Министерство природных ресурсов
Однако нормами ст. 101 ЛК Хабаровского края установлены
обязанности лесопользователей по охране и защите лесов, в
нарушение ст. 94 ЛК РФ предусмотрено, что перечень первичных
средств пожаротушения определяется органом управления лесным
хозяйством, а не лесхозом федерального органа управления лесным
хозяйством.
В нарушение ст. 95 ЛК РФ и п. 36 Постановления Совета Министров
от 09.09.1993 N 886 "Об утверждении правил о пожарной безопасности
в лесах Российской Федерации" в случае возникновения пожара на
арендном участке в результате пренебрежения мерами пожарной
безопасности или несоблюдения условий договора на право
пользования арендатор, согласно ч. 4 ст. 101 ЛК Хабаровского края,
возмещает ущерб и затраты на тушение пожара.
Также при отсутствии соответствующих полномочий ст.ст. 102 и
103 ЛК РФ урегулированы вопросы государственного пожарного надзора
за лесами края и авиационной охраны лесов.
Противоречат федеральному закону и нормы ст. 105 ЛК
Хабаровского края, которыми в нарушение ст. 101 ЛК РФ на граждан
возложена обязанность согласовывать осуществление любой
деятельности с органами управления лесным хозяйством,
административно-производственными единицами, органами местного
самоуправления.
Согласно ст. 46 ЛК РФ владение, пользование и распоряжение
лесным фондом, определение порядка предоставления участков лесного
фонда в пользование, установление видов платежей за пользование
лесным фондом отнесено к ведению Российской Федерации.
Российская Федерация как собственник в соответствии со ст. 18
ЛК РФ имеет право на получение доходов от использования лесного
фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.
Согласно ст. 22 ЛК РФ участки лесного фонда предоставляются в
пользование на условиях и в порядке, которые установлены настоящим
Кодексом.
Главой 13 ЛК РФ установлены виды платежей за пользование лесным
фондом и порядок их взимания.
Главой 21 Лесного кодекса Хабаровского края с превышением
предоставленных полномочий установлены платежи за пользование
лесами, кроме того, нормы, содержащиеся в названной главе,
противоречат федеральному закону.
Так, в нарушение ст. 103 ЛК РФ, устанавливающей плату за
пользование лесным фондом, ст. 106 ЛК края предусмотрено, что
пользование лесами является платным, т.е. установлена платность
пользования всеми лесами как входящими, так и не входящими в
лесной фонд.
Ч. 2 ст. 106 ЛК края определено, что лесные платежи взимаются в
пользу собственников, однако в соответствии со ст. 19 ЛК РФ лесной
фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в
федеральной собственности. В соответствии с федеральным законом
допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов
Российской Федерации, однако из этого не следует, что субъектам
Российской Федерации принадлежит право собственности на лесной
фонд. Таким образом, собственником лесного фонда является
Российская Федерация. Кроме того, в соответствии со ст. 106 ЛК РФ
платежи за пользование лесным фондом взимаются дифференцированно.
Ч. 3 ст. 106 ЛК края, в нарушение ст. 104 ЛК РФ, предусмотрено
невзимание платы за древесину, второстепенные продукты,
заготавливаемые территориальными органами управления лесным
хозяйством или другими административно-производственными
единицами, и побочное пользование, осуществляемое указанными
органами.
Положения ч. 4 ст. 106 ЛК края противоречат нормам ст. 107 ЛК
РФ в части, устанавливающей освобождение от платы для поощрения
ведения многоцелевого неистощительного лесного хозяйства или для
реализации социальных гарантий.
Нормами ст.ст. 107, 108 ЛК Хабаровского края при отсутствии
соответствующих полномочий установлены виды платежей за
пользование лесами, установлены понятия платежей и порядок
определения их размеров, установлена плата за виды пользования, не
предусмотренные ЛК РФ.
В нарушение ст.ст. 12, 103, 104 ЛК РФ ст. 109 ЛК Хабаровского
края предусмотрен порядок взимания лесных податей за пользование
лесами, не входящими в лесной фонд, за пользование древесно-
кустарниковой растительностью, а также порядок определения ставок
лесных податей для передачи лесов в пользование на основе прямых
переговоров, не предусмотренных ЛК РФ.
В соответствии со ст. 47 ЛК РФ к компетенции субъекта
Российской Федерации отнесено установление ставок лесных податей и
ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за
древесину, отпускаемую на корню).
Действуя с превышением предоставленных полномочий, в нарушение
ст.ст. 6, 12, 103, 105 ЛК РФ в ст. 110 ЛК Хабаровского края
установлен порядок определения арендной платы при аренде участков
лесов.
Ст. 111 ЛК Хабаровского края установлена плата за пользование
древесно-кустарниковой растительностью, находящейся в иной
собственности, чем государственная или муниципальная.
Названная статья Кодекса края противоречит ст. 12 ЛК РФ,
определяющей, что древесно-кустарниковая растительность может
переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном
гражданским законодательством и земельным законодательством РФ.
Ст. 112 ЛК Хабаровского края устанавливает распределение и
использование средств, получаемых за пользование лесами,
находящимися в государственной собственности, что противоречит ст.
106 ЛК РФ, которой предусмотрено распределение и использование
средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным
фондом.
Ст. 113 ЛК Хабаровского края устанавливает порядок
распределения платежей за пользование древесно-кустарниковой
растительностью с муниципальной формой собственности в нарушение
п. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", предоставляющей
право муниципальным образованиям самостоятельно владеть,
пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью.
В нарушение ст. 107 ЛК РФ, предусматривающей исчерпывающий
перечень лиц, имеющих льготы по платежам за пользование лесным
фондом для собственных нужд. Ст. 114 ЛК Хабаровского края
установлены льготы за пользование лесами и п.п. 8, 9 ч. 1 и ч. 3
данной статьи упомянутый перечень лиц, имеющих право на льготы,
расширен, а именно установлены льготы для работников лесного
хозяйства, граждан и юридических лиц, ведущих некоммерческое
пользование с благотворительными, образовательными и иными
социальными целями, а также снижение платы лесопользователям,
внедряющим прогрессивные технологии при освоении лесов.
Требования заместителя Генерального прокурора о признании
ст.ст. 118 - 134 гл. 23 ЛК Хабаровского края недействующими
подлежат частичному удовлетворению.
Ст. 80 ЛК РФ установлен исчерпывающий перечень видов
лесопользования, осуществляемого в лесном фонде.
Названной статьей также предусмотрено, что особенности
использования участков лесного фонда при осуществлении
определенных видов лесопользования, а также виды и особенности
пользования лесами, не входящими в лесной фонд, определяются
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации, а также законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с
настоящим Кодексом.
Суд находит не противоречащими федеральному закону положения
ст. 118 ЛК Хабаровского края, которой определен порядок
пользования участками лесного фонда для рекреации, поскольку
рекреация - это отдых, восстановление сил после труда, а в
соответствии со ст. 123 ЛК РФ порядок пользования участками
лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и
спортивных целей утверждается органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Ст. 119 ЛК Хабаровского края установлено, что порядок
пользования участками лесного фонда в пограничных зонах, в
лесхозах образовательных учреждений высшего и среднего
профессионального образования и лесхозах научно-исследовательских
учреждений федерального органа управления лесным хозяйством
устанавливается Лесным кодексом РФ. При необходимости учета
региональных особенностей пользования в части 1 настоящей статьи
принимаются акты Законодательной Думы края.
Суд находит, что положения ч. 2 ст. 119 ЛК Хабаровского края
противоречат федеральному закону, поскольку установление правил
пользования лесным фондом в соответствии со ст. 46 ЛК РФ является
компетенцией Российской Федерации и субъект Российской Федерации
наделен правом определять порядок пользования только в отдельных
случаях, предусмотренных ЛК РФ, поэтому региональные особенности
во всех видах пользования субъектом устанавливаться не могут.
Нормы ч. 1 ст. 119 ЛК Хабаровского края не противоречат ст.ст.
128, 129 ЛК РФ.
Согласно ст. 47 ЛК РФ к полномочиям субъекта Российской
Федерации отнесено установление границ участков лесного фонда с
особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на
территориях традиционного проживания коренных малочисленных
народов и этнических общностей, в связи с чем суд находит
правомерным регулирование Законодательной Думой Хабаровского края
в ст. 121 ЛК Хабаровского края порядка пользования участками
лесного фонда на территориях традиционного природопользования
малочисленных народов Севера.
Согласно ст. 122 ЛК РФ порядок пользования участками лесного
фонда для научно-исследовательских целей устанавливается органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Установление данного порядка предусмотрено ст. 120 ЛК
Хабаровского края, однако данная статья противоречит федеральному
закону. Так, ч. 2 предоставлены права на ограничение пользования
участков лесного фонда территориальному органу краевого органа
управления лесным хозяйством в нарушение ст. 122 ЛК РФ, которой
таким правом наделен лесхоз федерального органа управления лесным
хозяйством.
Ст. 122 ЛК Хабаровского края установлен порядок пользования для
защитно-экологических целей, такой вид пользования ст. 80 ЛК РФ не
предусмотрен. Ст. 47 ЛК РФ субъект Российской Федерации не наделен
правом устанавливать новые виды пользования и их порядок.
В соответствии со ст. 123 ЛК Хабаровского края администрация
края уполномочена принимать решения о прекращении деятельности в
лесном фонде объектов, предприятий и организаций, не отвечающих
требованиям лесного и природоохранного законодательства. Данная
статья принята в пределах компетенции, предоставленной субъекту
ст. 47 ЛК РФ, однако она противоречит ст.ст. 28 и 29 ЛК РФ,
которыми предусмотрены основания и порядок прекращения прав
пользования участками лесного фонда и прав пользования участками
лесов, не входящих в лесной фонд.
Особенности использования лесного фонда: заготовка древесины,
способы рубок в зависимости от групп лесов и категорий защитности
лесов первой группы, правила рубок, объем заготовки древесины при
рубках главного пользования, определение объема заготовки
древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках
регулируются в соответствии с предоставленными ст. 46 ЛК РФ
полномочиями ст.ст. 113, 114, 115, 117, 118 ЛК РФ. Ст. 47 ЛК РФ
субъекту федерации такие полномочия не предоставлены, в связи с
чем суд находит ст.ст. 124, 125, 126, 127, 128 ЛК Хабаровского
края подлежащими признанию недействующими.
Статьи 130, 131, 132, 133 ЛК Хабаровского края приняты в
соответствии с требованиями ст.ст. 120 и 121 ЛК РФ.
Также суд не находит оснований для признания недействующей ст.
134 ЛК Хабаровского края, поскольку данная норма является
отсылочной и не противоречит федеральному закону.
Суд находит подлежащими удовлетворению требования заместителя
Генерального прокурора Российской Федерации о признании
противоречащей положениям ст. 134 ЛК РФ ч. 4 ст. 138 ЛК
Хабаровского края, в соответствии с которой орган управления
лесным хозяйством края наделен полномочиями по определению порядка
и методики проведения лесоустройства древесно-кустарниковой
растительности, а также состава лесоустроительной документации.
В соответствии со ст. 134 ЛК РФ данный порядок определяется
законодательством Российской Федерации.
Руководствуясь Лесным кодексом РФ в целях обеспечения единого
порядка при проведении лесоустройства (парко- и лесоустройства) в
лесах, не входящих в лесной фонд, Федеральной службой лесного
хозяйства России 15.07.1997 был издан Приказ "Об установлении
порядка проведения лесоустройства (парко- и лесоустройства) и о
перечне лесоустроительной документации по лесам, не входящим в
лесной фонд".
Согласно ст. 109 ЛК РФ споры в области использования, охраны,
защиты и воспроизводства разрешаются в судебном порядке.
Ст. 142 ЛК Хабаровского края предусмотрена возможность
разрешения таких споров во внесудебном порядке, что противоречит
вышеназванным положениям ЛК РФ.
Требования о признании недействующей ст. 143 ЛК Хабаровского
края суд находит не подлежащими удовлетворению.
В соответствии со ст. 142 ЛК Хабаровского края лица, виновные в
нарушении лесного законодательства Российской Федерации и края,
несут административную и уголовную ответственность в соответствии
с законодательством.
Суд находит, что данные положения не противоречат нормам ст.
110 ЛК РФ.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) исполнительных органов власти" законы субъекта
Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий,
обязательны для исполнения всеми находящимися на территории
субъекта Российской Федерации органами государственной власти,
другими государственными органами и государственными учреждениями,
органами местного самоуправления, организациями, общественными
объединениями, должностными лицами и гражданами.
Невыполнение или нарушение указанных актов влечет
ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации. В случае если административная
ответственность за указанные действия не установлена федеральным
законом, она может быть установлена законом субъекта Российской
Федерации.
Ст. 110 ЛК РФ предусматривает административную и уголовную
ответственность за нарушение лесного законодательства Российской
Федерации, которое, согласно ст. 1 ЛК РФ, состоит из настоящего
Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых
актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных
актов субъектов Российской Федерации.
При таком положении суд находит, что установление
ответственности в соответствии с законодательством за нарушение
лесного законодательства края не противоречит федеральному закону.
Положениями ч. 1 ст. 11 ЛК Хабаровского края установлено, что
объекты лесных отношений, за исключением участков лесного фонда,
участков лесов, не входящих в лесной фонд, а также той части
древесно-кустарниковой растительности, которая находится в
государственной или муниципальной собственности, могут свободно
отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке
универсального правопреемства либо иным способом, если они не
изъяты из оборота или не ограничены в обороте.
Суд находит, что часть 1 ст. 11 Лесного кодекса Хабаровского
края не противоречит федеральному закону.
Согласно ст. 12 Лесного кодекса Российской Федерации оборот
лесного фонда в Российской Федерации запрещен. Купля-продажа,
залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь
за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков
лесов, не входящих в лесной фонд, не допускаются.
В соответствии со ст. 6 Лесного кодекса Российской Федерации
объектами лесных отношений являются лесной фонд Российской
Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не
входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими,
древесно-кустарниковая растительность.
Статьи 12 и 20 ЛК РФ определяют, что древесно-кустарниковая
растительность может свободно переходить от одного лица к другому
в порядке, предусмотренном гражданским и земельным
законодательством Российской Федерации.
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на
земельном участке, находящемся в собственности гражданина или
юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если
иное не установлено федеральным законом. Владение, пользование и
распоряжение указанной древесно-кустарниковой растительностью
осуществляется собственником в соответствии с требованиями лесного
законодательства Российской Федерации.
Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в
результате хозяйственной деятельности или естественным образом на
земельном участке после передачи его в собственность гражданину
или юридическому лицу, является его собственностью, которой он
владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.
Таким образом, ЛК РФ допускает оборот объектов лесных
отношений, за исключением участков лесного фонда и не входящих в
лесной фонд участков лесов, прав пользования ими, что определено в
ч. 1 ст. 11 ЛК Хабаровского края.
В соответствии с ч. 2 ст. 13 ЛК Хабаровского края юридическим
лицам разрешено заниматься лесопользованием только при наличии
лицензии, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством.
Суд находит, что данная норма не противоречит требованиям
федеральных законов, регулирующих лесное и гражданское
законодательство.
Статьей 81 ЛК РФ установлено, что деятельность по использованию
лесного фонда подлежит лицензированию в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
В силу требований ст. 49 ГК РФ отдельные виды деятельности,
перечень которых определяется законом, могут осуществляться только
на основании специального разрешения (лицензии).
В соответствии со ст.ст. 46 и 51 ЛК РФ, порядок лицензирования
и виды лесопользования, подлежащие лицензированию, устанавливает
Правительство РФ непосредственно или через уполномоченные им
федеральные органы исполнительной власти.
Суд находит также не подлежащими удовлетворению требования о
признании недействующей ст. 59 ЛК Хабаровского края, согласно
которой предусмотрено создание при главе администрации края
краевой комиссии по лесопользованию для выработки решений по
управлению пользованием лесами.
Доводы прокурора о том, что в сфере лесных отношений органы
государственной власти РФ наделены ст.ст. 35 и 44 ЛК РФ
полномочиями по созданию комиссии по проведению лесного конкурса и
аукциона, а создание других комиссий ЛК РФ не предусмотрено, суд
находит несостоятельными, поскольку в соответствии со ст. 47 ЛК РФ
и ст. 55 ЛК Хабаровского края к полномочиям Правительства края
отнесено принятие решений о предоставлении участков лесного фонда
в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование, а
также участие в осуществлении прав владения, пользования и
распоряжения лесным фондом на территории соответствующих субъектов
РФ.
Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" система законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектами
Российской Федерации устанавливается самостоятельно в соответствии
с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим
Федеральным законом. Следовательно, органы государственной власти
края вправе самостоятельно определять, каким образом и через какой
орган Правительство края будет рассматривать и готовить решения по
управлению лесным фондом, расположенным на территории края.
С учетом изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 198, 253 ГПК
РФ, суд
решил:
Признать недействующими со дня принятия абзацы 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42
статьи 1, ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 16, ст.ст. 17 - 22
(гл. 5), ст.ст. 23 - 30 (гл. 6), ст.ст. 31 - 39 (гл. 7), ст. 40
(гл. 8), ст.ст. 41 - 45 (гл. 9), ст. 46 (гл. 10), ст.ст. 47 - 51
(гл. 11), ст.ст. 50, 51 (гл. 12), ч. 3 ст. 55 (в части
установления порядка проведения государственного контроля), ч. 3
ст. 55 и ч. 3 ст. 67 (в части, предусматривающей участие
администрации края в установлении возраста рубок), ст.ст. 57, 58,
п. 1 ч. 1 ст. 69, п. 1 ч. 1 ст. 70, п. 2 ч. 1 ст. 71, ст. 73,
ст.ст. 77, 78, 80, 82, 83, 84, 85, 86, ст.ст. 94 - 98 (гл. 19),
ст.ст. 99, 100, 101, 102, 103, 105 (гл. 20), ст.ст. 106 - 114 (гл.
21), ч. 2 ст. 119, ч. 2 ст. 120, ст.ст. 122, 123, 124, 125, 126,
127, 128 (гл. 23), ч. 4 ст. 138, ст. 142 Лесного кодекса
Хабаровского края от 25 декабря 1998 года N 87 в редакции законов
Хабаровского края от 28 февраля 2001 г. N 290, от 25 апреля 2001
г. N 303, от 26 июня 2002 г. N 30.
В остальной части заявление заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации оставить без удовлетворения.
Сообщение о настоящем решении опубликовать в Собрании
законодательства Хабаровского края.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской
Федерации в течение 10 дней, через Хабаровский краевой суд.
Судья
Н.Ю.Барабаш
|
