МЭР ГОРОДА ХАБАРОВСКА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 ноября 2005 г. N 1783
О КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА "ГОРОД ХАБАРОВСК"
На основании Устава городского округа "Город Хабаровск",
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
постановляю:
1. Утвердить Концепцию управления муниципальным имуществом
городского округа "Город Хабаровск" согласно приложению.
2. Структурным подразделениям администрации г. Хабаровска
организовать работу по реализации Концепции управления
муниципальным имуществом городского округа "Город Хабаровск".
3. Для повышения эффективности управления муниципальным
имуществом:
3.1. Отраслевым структурным подразделениям администрации города
согласовать до 01.01.2006 с департаментом муниципальной
собственности г. Хабаровска графики проведения проверок
подведомственных предприятий и учреждений. Информацию о
результатах проверок с анализом эффективности использования
муниципального имущества направлять в департамент муниципальной
собственности г. Хабаровска.
3.2. Департаменту муниципальной собственности г. Хабаровска
совместно со структурными подразделениями администрации г.
Хабаровска по результатам анализа эффективности использования
муниципального имущества готовить предложения о перераспределении
имущества в целях увеличения поступлений в местный бюджет, а также
решения социальных вопросов.
3.3. Отраслевым структурным подразделениям администрации г.
Хабаровска разработать до 01.06.2006 и направить в управление
кадров муниципальной службы предложения по обучению представителей
администрации города, участвующих в органах управления
хозяйственных обществ.
3.4. Управлению кадров муниципальной службы разработать
программу обучения на 2007 г. и организовать обучение в г.
Хабаровске представителей администрации города, участвующих в
органах управления хозяйственных обществ.
3.5. Управлению делами на основании представленной программы
обучения направить до 01.10.2006 в финансовый департамент
предложения об объеме денежных средств, необходимых в 2007 г. на
обучение представителей администрации города, участвующих в
органах управления хозяйственных обществ.
3.6. Финансовому департаменту предусмотреть в бюджете на 2007
г. расходы на обучение представителей администрации города,
участвующих в органах управления хозяйственных обществ.
3.7. Департаменту муниципальной собственности г. Хабаровска
продолжить работу по оформлению прав муниципальной собственности
на объекты недвижимости, в том числе на земельные участки,
обеспечить проведение работы по разграничению имущества в рамках
Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ".
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить
на вице-мэра города Хабаровска Казаченко В.П.
Мэр города
А.Н.Соколов
Приложение
к постановлению
мэра города Хабаровска
от 14 ноября 2005 г. N 1783
КОНЦЕПЦИЯ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ ГОРОДСКОГО
ОКРУГА "ГОРОД ХАБАРОВСК"
Введение
Настоящая Концепция определяет основные цели, задачи и принципы
политики администрации города в сфере управления муниципальным
сектором экономики, под которым понимается совокупность
экономических отношений, связанных с использованием муниципального
имущества, закрепленного за муниципальными унитарными
предприятиями и муниципальными учреждениями, казны муниципального
образования, а также имущественных прав муниципального
образования, вытекающих из его участия в коммерческих
организациях.
Предметом Концепции являются модели организации и механизмы
управления муниципальным имуществом в городском округе,
обеспечивающие достижение целей и решение задач в данной сфере,
определенных в рамках политики социально-экономического развития
муниципального образования.
Концепция исходит из основного принципа, согласно которому
управление муниципальным имуществом должно быть направлено на
решение социально-экономических проблем населения города
Хабаровска и обеспечение экономического роста в целом и
осуществляться в соответствии с требованиями законодательства.
Концепция содержит разделы:
1. Цели, задачи и принципы управления муниципальным имуществом.
2. Управление муниципальными унитарными предприятиями и
муниципальными учреждениями.
3. Управление акциями, долями в уставных капиталах
хозяйственных обществ.
4. Управление муниципальной недвижимостью.
1. Цели, задачи и принципы управления
муниципальным имуществом
В сложившейся социально-экономической ситуации назрела
необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области
управления и распоряжения муниципальным имуществом, усиления
контроля и регулирования в муниципальном секторе экономики.
Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в
создании стройной, экономически и логически выверенной системы
критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты
выбираются для осуществления управления на базе жесткого, детально
регламентированного механизма управления и контроля за
муниципальной собственностью.
Муниципальная политика в сфере управления муниципальным
имуществом должна:
- носить публичный характер, обеспечивать участие граждан и их
объединений в подготовке решений и осуществлении мероприятий,
направленных на формирование и реализацию этой политики;
- предусматривать ответственность органов местного
самоуправления, граждан и юридических лиц за социальные,
экономические и иные последствия их деятельности по управлению,
распоряжению и использованию муниципального имущества.
Муниципальная политика в сфере управления муниципальным
имуществом должна быть системной, что требует выполнения следующих
условий:
- реализация муниципальной политики в сфере управления
муниципальным имуществом должна быть организована как планомерный,
последовательный и непрерывный процесс;
- методы и технологии решения задач указанной политики должны
быть разработаны и научно обоснованы с учетом опыта управления
муниципальным имуществом;
- задачи муниципальной политики в сфере управления
муниципальным имуществом, механизмы их реализации, требования к
результатам должны быть реалистичными и учитывать социально-
экономическое состояние муниципального образования, действительные
возможности и ресурсы;
- задачи должны быть определены исчерпывающим образом и
структурированы по их значимости, а их решение должно обеспечивать
достижение поставленной цели.
Муниципальная политика, в основу которой положена настоящая
Концепция, преследует следующие цели:
- создание правовых основ для построения эффективной системы
управления муниципальным имуществом;
- обеспечение условий для привлечения инвестиций в недвижимость
и формирования рынка земельных участков и иной недвижимости;
- реформирование системы платежей за землю и прочно связанную с
ней недвижимость;
- увеличение доходов местного бюджета на основе эффективного
управления муниципальной собственностью;
- оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения
устойчивых предпосылок для экономического роста;
- вовлечение максимального количества объектов муниципальной
собственности в процесс совершенствования управления;
- повышение конкурентоспособности муниципальных организаций,
улучшение финансово-экономических показателей их деятельности
путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению
выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных целей администрации города необходимо
решить следующие задачи:
- фундаментом реализации муниципальной политики в сфере
управления и распоряжения недвижимостью является разграничение
собственности, в том числе на землю, здания, сооружения, включая
входящие в состав имущественных комплексов муниципальных
предприятий и учреждений;
- повысить эффективность управления муниципальным имуществом с
использованием всех современных методов и финансовых инструментов,
детально регламентировать правовые процессы управления;
- оптимизировать количество объектов управления и перейти к
пообъектному управлению;
- определить цели муниципального управления по каждому объекту
управления (группе объектов);
- обеспечить права администрации города как участника
(акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
- обеспечить контроль за использованием и сохранностью
муниципального имущества, а также контроль за деятельностью лиц,
привлекаемых в качестве руководителей муниципальных предприятий и
учреждений, представителей администрации города в органах
управления коммерческих и некоммерческих организаций,
доверительных управляющих муниципальным имуществом;
- обеспечить поступление дополнительных доходов в местный
бюджет;
- применительно к недвижимому имуществу, находящемуся
исключительно в муниципальной собственности и используемому для
ведения деятельности, являющейся муниципальной монополией,
необходимо предусмотреть широкое использование концессионных
методов управления.
Задачи реализации настоящей Концепции являются приоритетными
для всех структурных подразделений администрации города.
В основу настоящей Концепции положены следующие принципы
управления муниципальным имуществом, обеспечивающие достижение
указанных целей и решение вытекающих из них задач:
1. Определение цели управления.
Применительно к каждому объекту управления администрацией
города должна быть определена и зафиксирована цель, которую она
преследует и достижению которой служит объект.
Достижение целей администрации города применительно к
управлению различными видами объектов управления должно
определяться соответствующими правовыми актами.
2. Выбор способа достижения цели.
Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как
правило, конкурсной) процедуры назначения руководителя (директора)
и утверждается администрацией города.
Ответственность за осуществление утвержденного способа
достижения цели администрацией города возлагается на руководителя
и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и
сводить к минимуму риски администрации города при недостижении
запланированного результата управления.
3. Построение системы управления.
Важнейшим принципом является использование системы управления
как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение
обязательного порядка определения способа достижения цели,
регламентация порядка принятия управленческих решений
администрацией города, порядок выбора руководителей, мотивации
руководителей, контроль за объектами управления и деятельностью
руководителей, предоставление отчетности уполномоченным органам,
принятие управленческих решений на основании анализа результатов
контроля и отчетности, ответственность за результаты управления,
постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе
руководителей и объектов управления.
Функционирование системы управления и порядок взаимодействия
структурных подразделений администрации города и подведомственных
предприятий должны быть детально регламентированы соответствующими
правовыми актами.
4. Обеспечение эффективности управления.
Принцип эффективности управления заключается в достижении цели
управления (определенного качественного результата деятельности
или состоянии объекта управления) ценой максимальной экономии
ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке
деятельности структурных подразделений администрации города и
подведомственных предприятий по управлению муниципальным
имуществом.
5. Обеспечение профессионализма управления.
Администрация города крайне заинтересована в профессиональном
управлении муниципальным имуществом, в связи с чем необходимо
совершенствовать систему подготовки и аттестации руководителей
муниципальных предприятий и учреждений, муниципальных служащих.
Принципы управления, а также подходы к их реализации
конкретизируются в настоящей Концепции применительно к таким
объектам управления, как муниципальные предприятия и учреждения,
акции, находящиеся в муниципальной собственности, доли
администрации города в уставных капиталах хозяйственных обществ,
муниципальная недвижимость, в следующей логической
последовательности:
а) оценка состояния (количественная характеристика,
классификация объектов, распределение полномочий между
структурными подразделениями, положение дел и основные выводы);
б) постановка целей и задач управления;
в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей
и решения поставленных задач, перечень правовых вопросов, которые
необходимо разработать или изменить для обеспечения эффективной
реализации механизма управления);
г) контроль эффективности управления.
2. Управление муниципальными унитарными предприятиями
и учреждениями
В настоящее время в муниципальной собственности города
Хабаровска находятся 32 муниципальных унитарных предприятия, из
них семь - жилищно-коммунального хозяйства, восемь - жилищно-
эксплутационных, восемь - благоустройства, три - транспортных,
одно - торговли и одно - пищевой промышленности. Кроме того, есть
четыре предприятия, подведомственных департаменту архитектуры,
градостроительства и землепользования. В городе действуют 277
муниципальных учреждений. Это 37 учреждений здравоохранения, 196 -
образования, 18 - культуры, 10 - соцзащиты, 14 - физкультуры, один
городской парк отдыха и один городской молодежный центр.
Проводится работа по инвентаризации муниципального имущества,
формированию Реестра муниципального имущества. В электронную базу
данных Реестра внесено 32 муниципальных унитарных предприятия и
277 муниципальных учреждений, объекты движимого и недвижимого
имущества.
Вопросы управления деятельностью муниципальных унитарных
предприятий и муниципальных учреждений регулируются следующими
законодательными и нормативными актами:
1. Федеральным законом "О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях".
2. Уставом городского округа "Город Хабаровск".
3. Решением Хабаровской городской Думы N 51 от 22.03.2005 "Об
утверждении Положения о порядке управления, владения, пользования
и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности городского округа "Город Хабаровск".
4. Постановлением мэра города Хабаровска N 832 от 27.06.2003
"Об утверждении Положения "Об управлении муниципальными унитарными
предприятиями г. Хабаровска".
5. Постановлением мэра города Хабаровска N 389 от 22.03.1999
"Об утверждении Положения "О контроле за использованием
муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении,
оперативном управлении и безвозмездном пользовании".
6. Постановлением мэра города Хабаровска N 1141 от 14.07.2005
"Об интегральной оценке деятельности муниципальных унитарных
предприятий".
7. Постановлением мэра города Хабаровска N 721 от 28.06.2002
"Об утверждении Положения "О порядке продажи движимого имущества,
закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями на праве
хозяйственного ведения и за муниципальными учреждениями на праве
оперативного управления".
8. Постановлением мэра города Хабаровска N 1148 от 15.07.2005
"Об утверждении Положения "Об оплате труда руководителей
муниципальных унитарных предприятий г. Хабаровска".
9. Постановлением мэра города Хабаровска N 925 от 09.07.2004
"Об утверждении Порядка составления, утверждения и установления
основных показателей планов (программы) финансово-хозяйственной
деятельности муниципальных унитарных предприятий".
10. Постановлением мэра города Хабаровска N 323 от 24.02.2005
"Об утверждении Положения о муниципальном учреждении".
Общая сумма активов предприятий муниципального сектора
экономики на 1 января 2005 года составила 5,4 млрд. рублей, что на
0,4 млрд. рублей больше, чем в первом квартале 2004 года. В первом
квартале 2005 года муниципальными предприятиями произведено
продукции, работ и услуг на 17 процентов больше, чем за
аналогичный период прошлого года. При этом удельный вес
муниципальных предприятий в экономике города составляет 4,3%.
Такие предприятия, как МУП "Водоканал", МУП "Тепловые сети"
являются бюджетообразующими. В первом квартале 2005 года валовая
прибыль получена во всех отраслях муниципального сектора
экономики, за исключением транспорта. Причина этому - неполная
компенсация выпадающих доходов от льгот, предоставленных
населению. Наибольшая валовая прибыль получена предприятиями
коммунального хозяйства - 11,5 млн. рублей, а всего в первом
квартале нынешнего года получено на 2,4 млн. рублей больше, чем в
первом квартале прошлого года. Удельный вес валовой прибыли
муниципальных предприятий в экономике города Хабаровска составляет
2%. По итогам 2004 года средняя выработка на одного работающего в
муниципальных предприятиях в 1,3 раза выше, чем на одного
работающего производственного сектора города в целом. В 2003 году
в местный бюджет городского округа "Город Хабаровск" поступили
отчисления от прибыли муниципальных предприятий в размере 4,9 млн.
рублей, в 2004 году - 5,4 млн. рублей.
Департамент муниципальной собственности г. Хабаровска в
соответствии с Положением о департаменте, утвержденным
постановлением мэра города Хабаровска N 282 от 04.01.2001,
наделяет муниципальные предприятия и учреждения имуществом,
согласовывает вопросы распоряжения имуществом муниципальных
предприятий и учреждений, ведет их реестр, осуществляет контроль
за эффективностью использования закрепленного имущества,
утверждает уставы муниципальных предприятий. При этом роль
отраслевых структурных подразделений администрации, в том числе и
управления экономического развития, как органа, призванного на
основе анализа состояния экономики разрабатывать и предлагать
основные подходы к управлению экономикой города, явно
недостаточна.
Предусмотренные гражданским законодательством организационно-
правовая форма унитарного предприятия и институт права
хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных черт.
Юридическая конструкция права хозяйственного ведения
предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по
владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника.
Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем
предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются
законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника
в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении,
определен исчерпывающим образом. Мировой опыт показывает, что
отказ от юридической конструкции права хозяйственного ведения,
которая не соответствует практике рыночных отношений,
подразумевает заключение договоров концессионного типа. Кроме
того, механизм концессионного управления объектами инженерной
инфраструктуры города является эффективным механизмом повышения
качества коммунальных услуг и привлечения в эту отрасль
внебюджетных инвестиций.
На практике широкие полномочия руководителей унитарных
предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка
управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:
- неэффективному использованию муниципального имущества (МУЗ
"Городская поликлиника N 11", МОУ ДО "Центр внешкольной работы",
МУП "ХПОПАТ");
- использованию не по назначению основных средств;
- передаче муниципального имущества третьим лицам без
согласования с собственником (МУП "Остон", МУП "СРЖФ N 6", МУП
"СРЖФ N 10", МУП "СРЖФ N 12").
Следовательно, существующая система управления муниципальными
предприятиями и учреждениями требует некоторой доработки и
реформирования.
В соответствии Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы
местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия
и учреждения, необходимые для осуществления полномочий по решению
вопросов местного значения.
Достижение поставленных целей управления унитарными
предприятиями и учреждениями может достигаться как построением
системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей
эффективную деятельность последних в интересах собственника, так и
управленческими решениями, принимаемыми органами местного
самоуправления.
В качестве последних могут приниматься решения о создании,
реорганизации организаций, определении предмета и целей их
деятельности, осуществлении контроля за использованием имущества
по назначению и сохранностью, изъятии и иные решения в
соответствии с полномочиями собственника, определенными
законодательством.
Муниципальные предприятия имеют общую цель деятельности -
предоставление населению жизненно необходимых материальных и
духовных благ. Они тесно взаимосвязаны в процессе
функционирования. Это позволяет с позиций управления
собственностью объединить их в единый имущественный комплекс
социально-бытовой сферы муниципального образования, характерными
особенностями которого являются:
- повышенная социальная значимость, так как многие организации
призваны удовлетворять первоочередные потребности населения
(водоснабжение, теплоснабжение, медицинское обслуживание);
- наличие установленных органами власти дотируемых видов
деятельности, возможностей производства определенных товаров и
предоставления услуг по минимальным ценам и тарифам;
- местная специфика, поскольку производимая организациями
продукция (работы, услуги) предназначена в основном для жителей
муниципального образования, а для ее изготовления используют
преимущественно местные ресурсы;
- тесные территориальные, межотраслевые, организационные и
функциональные связи муниципальных организаций и других объектов,
размещенных в соответствии с принятой схемой расселения;
- необходимость обеспечения устойчивого функционирования
муниципальной инфраструктуры - инженерных и транспортных систем,
отопительных сооружений, сетей водо-, газо-, тепло-,
энергоснабжения и канализации, маршрутных транспортных линий,
магистралей и др.;
- взаимосвязь производства и потребления услуг и энергии в ряде
отраслей (пассажирский транспорт);
- преобладание муниципальной формы собственности, особенно в
жилищно-коммунальном хозяйстве, благоустройстве территории и
пассажирском транспорте;
- наличие естественных монополий (системы водо- и
энергоснабжения, пассажирский электротранспорт).
Функционирование и развитие объектов социально-бытовой сферы
осложнено серьезными и трудноразрешимыми проблемами. Трудности
преодоления этих проблем в значительной степени обусловлены
остаточным принципом выделения ресурсов, прежде всего материально-
технических, и хроническим дефицитом бюджетных средств. Решению
отмеченных проблем будет способствовать разработка и внедрение в
практику управления муниципальными предприятиями соответствующих
взаимосвязанных целевых нормативов и отраслевых социальных
стандартов. Для оценки действенности управления имуществом
муниципальных предприятий в зависимости от особенностей объектов
управления, результатов деятельности, интересов собственника могут
быть использованы следующие виды эффективности:
- социальная эффективность показывает меру достижения
установленных нормативов общественных благ - качества жизни
населения, уровня здравоохранения, образования и т.д.;
- бюджетная эффективность отражает финансовые последствия
реализации мероприятий в области управления собственностью для
местного бюджета. Бюджетную эффективность в основном характеризуют
дополнительные налоговые поступления, снижение расходов бюджета на
содержание муниципальных организаций, доходы от приватизации
нерентабельных предприятий.
В отношении муниципальных предприятий необходимо:
- рассмотреть программу деятельности муниципальных предприятий;
- обеспечить проведение систематического контроля деятельности
предприятий, аудита, финансовой и бухгалтерской отчетности;
- преобразование муниципальных унитарных предприятий в
акционерные общества, деятельность которых утратила значение для
осуществления муниципальных полномочий.
Серьезная работа должна быть проведена и в отношении
муниципальных учреждений:
- выработать систему критериев и осуществить оценку их
деятельности, определить состав и объем необходимого для
реализации этой деятельности имущества;
- обеспечить контроль за использованием имущества, изъять
лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению
имущество.
Для оптимизации количества унитарных предприятий и учреждений
необходимо, чтобы организации в форме унитарного предприятия или
учреждения создавались исключительно в тех случаях, когда цели и
задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы
хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.
Необходимо также определять цели применительно к каждому
унитарному предприятию и учреждению, для чего отраслевым
структурным подразделениям по согласованию с управлением
экономического развития администрации города и финансовым
департаментом установить требования к показателям деятельности
унитарных предприятий и учреждений, а также порядка их оценки.
При проведении балансовых комиссий, а также аттестации
руководителей унитарных предприятий использовать современные
методы оценки. При этом в состав аттестационных комиссий
необходимо включать представителей управления экономического
развития, финансового департамента, комитета по управлению
округом, на территории которого расположено соответствующее
унитарное предприятие, а также отраслевых структурных
подразделений.
Ужесточить контроль за деятельностью руководителей унитарного
предприятия и учреждения.
Отраслевым структурным подразделениям по согласованию с
управлением экономического развития администрации города
установить порядок принятия решений о применении мер
ответственности к руководителям предприятий за невыполнение
обязательных требований и несоответствие результатов деятельности
предприятий утвержденным в установленном порядке основным
экономическим показателям.
Результатами реализации мероприятий по эффективности управления
унитарными предприятиями и учреждениями должно явиться:
- изменение количества унитарных предприятий и учреждений;
- снижение издержек производства и управления;
- улучшение финансово-экономических результатов деятельности
оставшихся унитарных предприятий и учреждений;
- снижение расходов бюджета города на их содержание;
- определение каждому муниципальному предприятию
сбалансированного с бюджетом города муниципального заказа;
- ответственность отраслевых структурных подразделений
администрации города за результаты финансово-хозяйственной
деятельности подведомственных предприятий.
3. Управление акциями, долями в уставных капиталах
хозяйственных обществ
В настоящее время зарегистрировано 10 хозяйственных обществ, в
уставных капиталах которых имеются пакеты акций (доли),
принадлежащие муниципальному образованию городскому округу "Город
Хабаровск".
Правовые основы участия муниципальных образований в
хозяйственных обществах определяются Гражданским кодексом РФ,
федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об обществах с
ограниченной ответственностью". Следует отметить, что органы
местного самоуправления не вправе выступать учредителем
хозяйственных обществ, если иное не установлено законом. В
соответствии с Федеральным законом N 178 от 21.12.2001 "О
приватизации государственного и муниципального имущества" в
качестве способа приватизации муниципального имущества
предусматривается, что по решению органа местного самоуправления
муниципальное имущество может быть внесено в качестве вклада в
уставные капиталы открытых акционерных обществ. Вместе с тем, в
соответствии с п. 1 ст. 68 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" межмуниципальные
хозяйственные общества могут учреждаться в форме закрытых
акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.
В зависимости от степени участия городского округа "Город
Хабаровск" в уставных капиталах хозяйственные общества могут быть
классифицированы следующим образом:
- 2 акционерных общества - 100 процентов акций находятся в
муниципальной собственности;
- 1 акционерное общество - более 50 процентов акций находятся в
муниципальной собственности;
- 4 акционерных общества - менее 50 процентов акций находятся в
муниципальной собственности;
- 3 общества - доля муниципального образования в уставном
капитале составляет более 50 процентов.
Доход местного бюджета от участия в хозяйственных обществах в
виде дивидендов составил:
- в 2003 году - 213305 рублей;
- в 2004 году - 194500 рублей.
Муниципальное образование управляет принадлежащими ему акциями,
а также осуществляет свои права участника в хозяйственных
обществах через институт своих представителей, назначенных мэром
города.
Нельзя признать эффективной систему управления посредством
института представителей по следующим основаниям:
а) существующий порядок назначения муниципальных служащих
представителями не предусматривает действенных механизмов оценки
их профессиональных качеств, квалификации и подготовки с учетом
специфики конкретного объекта управления. В рамках данной системы
управления невозможно применение мер имущественной ответственности
за результаты деятельности представителей, которые могли бы
существенно снизить риски муниципального образования;
б) поскольку цели муниципального образования и его интересы,
реализуемые посредством участия в хозяйственных обществах, не
всегда очевидны не только для управляющих, но и для администрации
города, деятельность представителей администрации города
основывается на собственном понимании этих целей и интересов.
Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач перед
представителями и закрепления в договорах с управляющими программы
мероприятий по реализации этих задач приводит, с одной стороны, к
непоследовательности в деятельности управляющих, искажению их
понимания интересов администрации города, с другой - к отсутствию
оснований для применения мер ответственности за неэффективность
управления;
в) порядок передачи акций в доверительное управление
предусматривает конкурсную процедуру привлечения доверительных
управляющих, но не определяет необходимость подготовки участниками
конкурсов предложений о наилучшем способе достижения целей, а
также порядок отчетности, контроля, основания для применения мер
ответственности в отношении доверительного управляющего;
г) отсутствие классификации хозяйственных обществ, исходя из
размера доли в уставных капиталах этих организаций, обеспечивающей
возможность влияния на принятие определенных решений органами
управления этих организаций.
Целями управления акциями (долями) являются:
- увеличение налоговых и неналоговых доходов местного бюджета,
создающее предпосылки для снижения налогов на результаты
деятельности;
- стимулирование развития производства, улучшение финансово-
экономических показателей деятельности хозяйственных обществ,
привлечение инвестиций;
- осуществление институциональных преобразований в экономике
города (реструктуризация предприятий, отраслей, создание
вертикально интегрированных структур).
Наряду с построением взаимоотношений с управляющими необходима
реализация системы управления муниципальным имуществом,
заключающейся в непосредственном принятии администрацией города
решений о распоряжении акциями и имущественными правами, принятии
решений об участии в хозяйственных обществах.
Применительно к каждому случаю участия муниципального
образования в хозяйственных обществах должна быть определена и
зафиксирована цель такого участия, которой руководствуются лица,
привлекаемые в качестве управляющих. Способы достижения цели
определяются администрацией города в исключительных случаях и
только при назначении муниципальных служащих представителями в
указанные организации. Предложения о способе достижения цели
предоставляются управляющими и оцениваются на конкурсной основе.
Утвержденные администрацией города предложения (программы
деятельности управляющего) становятся неотъемлемой частью
договора, заключаемого с управляющим и предусматривающего порядок
отчетности, требования к отчетности, формы контроля,
ответственность управляющего.
Необходимо определить:
- пределы полномочий управляющих в зависимости от категории
управляющих и характера объекта управления, порядок взаимодействия
управляющих и администрации города при принятии последними
решений, выходящих за пределы полномочий управляющего;
- порядок получения информации о деятельности управляющих и
состоянии дел соответствующих хозяйственных обществ, ведения
соответствующих баз данных, обработки информации;
- обязательные требования к форме и содержанию предложений о
способе достижения целей администрации города (программы
деятельности управляющего), отчетов управляющих, критерии оценки
достижения результата управления деятельностью хозяйственных
обществ;
- порядок взаимодействия структурных подразделений
администрации города при принятии управленческих решений о выборе
(назначении) управляющих, а также решений, принимаемых по
результатам отчетности управляющих, контроля за их деятельностью и
оценки иной информации о состоянии дел соответствующих
хозяйственных обществ. При обосновании невозможности достижения
цели администрации города или выполнения программы деятельности
управляющего могут приниматься решения о прекращении участия
муниципального образования в деятельности хозяйственного общества
либо о распоряжении акциями (долями) иным образом (в том числе
путем передачи акций в уставные капиталы холдингов, создания иных
вертикально интегрированных структур), либо об изменении целей или
программы деятельности управляющего.
Цели и задачи управления акциями (долями), находящимися в
муниципальной собственности, предполагают осуществление следующих
мероприятий:
1) классификация хозяйственных обществ по количественным и
качественным показателям. Целью классификации является определение
основных групп находящихся в муниципальной собственности акций
(долей), по отношению к которым необходимо применять различные
механизмы управления.
Хозяйственные общества классифицируются:
а) в зависимости от степени ликвидности акций:
- реализуемых с быстрым значительным поступлением средств в
бюджет;
- продажа которых не принесет значительных поступлений в
бюджет;
- реализация которых в порядке, предусмотренном действующим
законодательством, невозможна или экономически нецелесообразна;
б) в зависимости от отраслевой принадлежности организаций;
в) в зависимости от целей, которые преследует администрация
города в деятельности хозяйственных обществ;
г) в зависимости от возможности влияния на деятельность
хозяйственных обществ, обусловленной количеством акций, размером
долей (количеством голосов в органах управления организацией);
д) в зависимости от финансового состояния организации, в
которой участвует муниципальное образование: имеющие стабильное
финансовое состояние; с риском банкротства; в отношении которых
возбуждено дело о банкротстве;
2) осуществление функций администрации города при управлении
акциями, находящимися в муниципальной собственности, в том числе:
- обеспечение представления интересов администрации города в
органах управления наиболее значимых акционерных обществ, имеющих
стратегическое значение для экономики города;
- выдача администрацией города письменных указаний для
голосования представителям администрации города в органах
управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в
муниципальной собственности, по согласованию с отраслевыми
структурными подразделениями;
- установление порядка использования пакетов акций в качестве
гарантий от имени администрации города с отнесением этих гарантий
на муниципальный долг, обеспеченный имуществом, а не доходами
местного бюджета;
- установление механизма сохранения размера пакета акций (доли)
при осуществлении дополнительных эмиссий;
- принятие мер по пересмотру уставов хозяйственных обществ для
обеспечения интересов муниципального образования;
3) привлечение инвестиций в реальный сектор экономики:
- использование акций, находящихся в муниципальной
собственности, в качестве обеспечения инвестиций и кредитов,
направляемых на реализацию целевых проектов;
- использование акций для привлечения инвестиций в вертикально
интегрированные структуры (в качестве обеспечения выступают акции,
внесенные в уставной капитал интегрированной структуры);
4) оптимизация управленческих затрат, в том числе:
- сокращение количества находящихся в муниципальной
собственности пакетов акций до уровня, позволяющего реализовать
регулирующую и контролирующую функции. Сокращение может
осуществляться не только путем продажи акций, но и путем их
консолидации в вертикально интегрированных структурах для
оптимизации управления. Отчуждение акций (долей) производится в
тех случаях, когда цель, преследуемая администрацией города при
осуществлении деятельности хозяйственного общества, может быть
достигнута иным, кроме участия, способом;
- разработка механизма контроля за деятельностью хозяйственных
обществ (наблюдательный совет, попечительский совет);
5) осуществление институциональных преобразований в экономике.
Институциональные преобразования в экономике должны быть
направлены на постепенное вытеснение неэффективных собственников
за счет механизма купли-продажи акций, на формирование вертикально
интегрированных структур.
Предлагается содействовать принятию решений о реорганизации или
банкротстве предприятий, имеющих значительную задолженность перед
бюджетом города, с тем, чтобы капитализировать задолженность в
ликвидные акции вновь образованных в результате реорганизации
"чистых" эффективных компаний.
Совершенствование правовой базы, регулирующей отношения в
области управления акциями (долями), находящимися в собственности
муниципального образования, должно осуществляться путем разработки
и принятия нормативных правовых актов.
Осуществление контроля за эффективностью управления связано с
оценкой:
- динамики увеличения доходов от управления находящимися в
муниципальной собственности акциями;
- функционирования механизма учета и контроля за деятельностью
организаций, в которых администрация города участвует, а также
отчетности и контроля управляющих;
- полноты реестра пакетов акций;
- результатов сокращения числа мелких неликвидных пакетов
акций, находящихся в муниципальной собственности.
4. Управление объектами недвижимого имущества
Администрацией города Хабаровска проделана большая работа по
совершенствованию управления объектами недвижимости, находящимися
в муниципальной собственности городского округа "Город Хабаровск".
В настоящее время вопросы управления объектами недвижимости
регулируются, помимо федерального законодательства, следующими
нормативными актами:
1) Уставом городского округа "Город Хабаровск".
2) Решением Хабаровской городской Думы N 51 от 22.03.2005 "Об
утверждении Положения "О порядке управления, владения, пользования
и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности городского округа "Город Хабаровск".
3) Решением Хабаровской городской Думы N 415 от 28.03.2000 "Об
утверждении Положения "О порядке регулирования арендных отношений,
предметом которых являются муниципальные земельные участки,
расположенные на территории г. Хабаровска".
4) Постановлением мэра города Хабаровска N 365 от 20.03.2000
"Об утверждении Положения "О порядке регулирования арендных
отношений, предметом которых являются объекты муниципальной
собственности г. Хабаровска".
5) Решением Хабаровской городской Думы N 344 от 28.09.1999 "Об
утверждении Положения "О порядке распространения средств наружной
рекламы на территории г. Хабаровска".
6) Постановлением мэра города Хабаровска N 989 от 16.06.2005
"Об утверждении Положения "О ведении реестра муниципального
имущества городского округа "Город Хабаровск".
Создано программное средство "Реестр муниципального имущества".
В основу Реестра был положен пообъектный учет имущества и
регистрация правообладателей для каждого объекта учета. Ведется
работа по регистрации права собственности муниципального
образования на объекты недвижимости. В ходе этой работы проводится
проверка полноты и точности информации об объектах недвижимости,
находящихся на балансе муниципальных предприятий и учреждений.
Доходы от использования муниципального имущества составили в
2003 году - 551417,31 тыс. рублей,
2004 году - 701754,38 тыс. рублей.
Доходы от приватизации муниципального имущества составили в
2003 году - 13205000 рублей,
2004 году - 120000000 рублей.
Но несмотря на устойчивую тенденцию повышения доходов,
получаемых от использования объектов муниципальной собственности,
существующая система управления нуждается в совершенствовании.
В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Федерального закона от
06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" экономическую основу местного самоуправления
составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество,
средства местных бюджетов, а также имущественные права
муниципального образования. При реализации отношений собственности
муниципальное образование выступает как властная структура,
устанавливающая нормы и правила взаимодействия хозяйствующих
субъектов и обеспечивающая их выполнение. Согласно Федеральному
закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" в собственности муниципального
образования может находиться только три категории имущества:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного
значения, установленных данным Федеральным законом;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и
законами субъектов РФ;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных
предприятий и учреждений.
При этом органы местного самоуправления вправе самостоятельно
решать какие виды муниципального имущества в пределах перечня,
определенного законом, необходимы им для решения вопросов местного
значения.
В случае возникновения у муниципальных образований права
собственности на имущество, не относящееся ни к одной из
вышеперечисленных категорий, указанное имущество подлежит
перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо
отчуждению. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года
должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о
приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального
имущества, не относящегося ни к одной из вышеперечисленных
категорий и находящегося в муниципальной собственности на день
вступления в силу указанного Федерального закона.
Данные положения Федерального закона создают правовые гарантии,
предусматривающие использование муниципальной собственности в
целях удовлетворения потребностей населения муниципального
образования. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в этом случае
органы местного самоуправления лишаются дополнительных доходов,
поступающих в местные бюджеты от использования муниципальной
собственности.
В связи с этим по-прежнему остается актуальной задача повышения
эффективности использования муниципального имущества. Эту задачу
необходимо решать, в частности, за счет обеспечения полной
инвентаризации объектов муниципальной собственности, проведения
государственной регистрации прав на объекты муниципальной
собственности, вовлечения в хозяйственный оборот объектов
незавершенного строительства, четкого разграничения и
скоординированности полномочий всех структурных подразделений
администрации города, участвующих в процессе управления
недвижимостью, установления жесткого контроля за использованием
недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения и
оперативного управления.
Кроме того, необходимо создать методическое обеспечение
эффективного управления, в основу которого должны быть положены
научно обоснованные, достоверные оценки эффективности управления
объектами муниципальной собственности. При этом необходимо
выделить основные понятия эффективности управления муниципальным
имуществом:
Экономическую эффективность, определяемую отношением доходов
муниципального образования, получаемых за определенный период от
принадлежащих ему объектов, к затратам на содержание,
использование, функционирование указанных объектов, обусловившим
получение доходов, включая затраты на управление;
Социальную эффективность, которая определяется отношением
социальных результатов, приносимых объектами муниципальной
собственности за определенный период, измеренных в денежном
выражении, к затратам на получение этих результатов;
Функциональную эффективность системы управления муниципальной
собственностью, определяемую полнотой реализации функций
управления, которая может быть выражена в виде соотношения набора
реализуемых функций управления муниципальной собственностью к
расходам на управление ею. Перечень функций управления
муниципальной собственностью может быть построен на основе
официальных положений, регулирующих деятельность органов
управления муниципальной собственностью. Такой набор может
рассматриваться как нормативный.
К основным социальным эффектам, достигаемым за счет
муниципальной собственности, следует отнести:
- повышение уровня и качества жизни, удовлетворение
материальных и духовных потребностей населения непосредственно и
путем развития сферы социальных услуг;
- расходование на социальные нужды части дохода, приносимого
муниципальным имуществом;
- создание условий для привлечения инвестиций в реальный сектор
экономики.
Достижение целей управления объектами недвижимости возможно при
сосредоточении функций распоряжения этими объектами в одном
структурном подразделении.
Основным объектом управления становится комплексный объект,
состоящий из земельного участка и всех связанных с ним зданий,
сооружений.
В целях повышения эффективности регулирования земельно-
имущественных отношений, обеспечения администрации города
достоверной информацией об объектах муниципальной собственности,
организации единой системы регистрации, учета и управления
недвижимостью, для проведения политики администрации в области
социально-экономического развития города Концепция включает
мероприятия по внедрению информационной системы единого
муниципального кадастра.
Задачей этих мероприятий является создание механизма,
обеспечивающего ведение кадастра недвижимости на основе земельного
кадастра путем информационного и технологического совмещения
программно-технических комплексов городских информационных систем,
содержащих информацию об объектах земельно-имущественного
комплекса и регистрации прав на недвижимое имущество.
Под единым муниципальным кадастром понимается объединенная
информационная система на базе электронной карты и единых
справочников, объединяющая реестры и кадастры, характеризующие
комплексное социально-экономическое развитие города.
Несмотря на то, что в результате массовой приватизации более
50% предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был
достигнут:
не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
структурная перестройка экономики не привела к желаемому
повышению эффективности.
Для устранения перечисленных негативных тенденций необходимо
изменить приоритеты муниципальной политики в области приватизации,
разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов,
связанных с управлением муниципальным имуществом.
Для достижения указанной цели необходимо решение следующих
задач:
- создание благоприятной экономической среды для развития
бизнеса;
- вовлечение в гражданский оборот максимального количества
объектов муниципальной собственности, оптимизация структуры
муниципальной собственности, включая структуру участия
муниципального образования в хозяйственных обществах, уменьшение
расходов местного бюджета на управление муниципальным имуществом;
- привлечение инвестиций, прежде всего за счет инвесторов,
заинтересованных в долгосрочном развитии предприятий, готовых
взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или)
социальных условий и, безусловно, их выполнять;
- обеспечение контроля за выполнением обязательств
собственниками приватизируемого имущества.
Настоящая Концепция основывается на следующих основных
принципах:
1) решение о целесообразности приватизации муниципального
имущества разрабатывают органы по управлению муниципальным
имуществом совместно с заинтересованными структурными
подразделениями администрации с позиции повышения эффективности
его использования;
2) способ приватизации каждого объекта определяется на
основании анализа его эффективности.
Основными мерами, призванными обеспечить достижение цели в
области приватизации, должны стать:
дифференцированный подход к приватизации объектов муниципальной
собственности;
расширение способов приватизации;
продажа муниципального имущества с рассрочкой.
Приватизация должна рассматриваться как структурный элемент
единой муниципальной политики, направленной на получение в
перспективе отдачи от приватизации в форме налогооблагаемой базы,
создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного
рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей.
При принятии решений о приватизации необходимо учитывать
социальные последствия приватизации, включая вопросы социального
развития приватизируемых объектов, охраны окружающей среды и
здоровья граждан.
Методы реализации муниципальной политики в области приватизации
имеют свою специфику в зависимости от вида муниципального
имущества.
При приватизации необходимо:
1) определить оптимальное количество объектов, осуществить
преобразование в акционерные общества, за исключением случаев,
когда задачи, решаемые унитарными предприятиями, не могут быть
реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых
форм;
2) провести в сжатые сроки приватизацию объектов незавершенного
строительства, зданий и сооружений, не используемых для
муниципальных нужд;
3) проводить в целях повышения эффективности продажи акций,
находящихся в муниципальной собственности, широкомасштабные
маркетинговые исследования для выявления потенциального спроса на
них.
Заключение
Предлагаемая Концепция разработана в связи с необходимостью
активизации работы всех структур муниципального образования в
направлении эффективного управления муниципальным имуществом,
включая увеличение поступлений доходов в местный бюджет.
Исходя из учета имеющегося опыта работы структурных
подразделений, тенденций экономического и социального развития
города Хабаровска, в Концепции сформулированы основные направления
и инструменты, которые должны применяться как при разработке
конкретных направлений, так и в целом по муниципальному
образованию.
Последовательная, планомерная и системная реализация Концепции
является предпосылкой качественного улучшения инвестиционного
климата муниципального образования.
Полная инвентаризация муниципального имущества, вовлечение его
в гражданский оборот позволят сформировать баланс имущества
муниципального образования, что является непременным условием
выполнения задачи привлечения инвестиций путем предоставления
гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных
активов, характеризующихся определенными экономическими
показателями - стоимостью и ликвидностью, а также правовым
режимом, обеспечивающим адекватный экономическим потребностям
порядок их использования (залоговый фонд города).
Переход от массовой приватизации к использованию
индивидуального подхода при принятии решений о приватизации
муниципального имущества повысит его оборотоспособность.
|
