МЭР ГОРОДА ХАБАРОВСКА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 июня 2006 г. N 751
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ УВЕЛИЧЕНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ
БЮДЖЕТА ГОРОДА НА 2006 - 2008 ГОДЫ
В целях увеличения доходной части бюджета города, формирования
направлений получения дополнительных источников пополнения
бюджета, на основании Устава городского округа "Город Хабаровск"
постановляю:
1. Утвердить Концепцию увеличения доходной части бюджета города
согласно приложению.
2. Управляющему делами администрации города Безлепкину В.Д.
обеспечить типографский выпуск "Концепции" в количестве 50
экземпляров.
3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить
на вице-мэра города Казаченко В.П.
4. Настоящее постановление вступает в силу со дня его
подписания.
Мэр города
А.Н.Соколов
Приложение
к постановлению
мэра города Хабаровска
от 13 июня 2006 г. N 751
КОНЦЕПЦИЯ
УВЕЛИЧЕНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА ГОРОДА
НА 2006 - 2008 ГОДЫ
Введение
Концепция увеличения доходной части бюджета муниципального
образования городской округ "Город Хабаровск" (далее -
муниципальное образование) на среднесрочную перспективу (2006 -
2008 годы) (далее - Концепция) определяет основные цели, задачи и
ключевые направления политики города на этот период в сфере
формирования и развития налоговой базы, обеспечивающей устойчивый
рост экономики и повышение финансовой самостоятельности
муниципального образования городской округ "Город Хабаровск".
Концепция направлена на создание условий для экономического роста,
улучшения социально-экономической обстановки, а также
инвестиционного, предпринимательского климата в городе Хабаровске.
Концепция основывается на положениях Послания Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию, Программы социально-
экономического развития Российской Федерации на среднесрочную
перспективу (2006 - 2008 годы), Концепции стратегического развития
Хабаровского края до 2010 года, Программы реформирования системы
управления муниципальными финансами города Хабаровска на 2006 -
2007 годы.
Принятие Концепции вызвано необходимостью дальнейшего
совершенствования механизма по решению проблемы ежегодного
опережения роста расходов городского бюджета (в том числе
минимальной потребности) над ростом мобилизуемых в бюджет города
налоговых и неналоговых платежей и сборов.
Данный процесс обусловлен следующими объективными факторами:
- развитием рыночных отношений и реформированием экономики,
требующих обновления механизмов реализации социально-экономической
политики, в том числе на уровне муниципального образования;
- появлением благоприятных экономических условий для увеличения
налогового потенциала и повышения устойчивости бюджетной системы
муниципального образования городской округ "Город Хабаровск",
связанных со стабилизацией макроэкономической ситуации и
формированием новых правил межбюджетных отношений;
- изменениями в Бюджетный кодекс РФ по вопросам местного
самоуправления;
- осуществлением налоговой реформы и внесением изменений в
законодательство о налогах и сборах на федеральном уровне.
Сложившаяся ситуация вызывает необходимость поиска
дополнительных источников доходов и создания условий, позволяющих
предприятиям реального сектора экономики наращивать объемы выпуска
и реализации продукции.
В рамках намеченных целей предстоит сконцентрировать усилия по
развитию налоговой базы муниципального образования городской округ
"Город Хабаровск".
Одним из важнейших направлений экономических преобразований в
городе на среднесрочную перспективу является повышение
эффективности управления местными финансами, что может быть
достигнуто на основе дальнейшего совершенствования налоговой
системы, развития налоговой базы. В связи с этим назрела
необходимость проведения оценки объема и структуры поступлений
налогов и сборов, а также резервов их мобилизации в местный
бюджет.
Как показал практический опыт работы по реализации положений
предыдущей Концепции увеличения доходной части бюджета города
(постановление мэра города от 08.01.2003 N 19), наиболее реальными
и действенными мерами, оказывающими влияние на процесс увеличения
мобилизации доходов в бюджет города, являются меры,
предпринимаемые в следующих областях:
- отношения, связывающие субъекты хозяйственной деятельности с
муниципальной собственностью в том или ином виде;
- продукция и услуги, производимые муниципальным сектором
экономики;
- нормативно-правовая деятельность в области различного рода
разрешений и согласований, регламентирующая организационные и
финансовые взаимоотношения администрации города с хозяйствующими
субъектами.
Существенное влияние на формирование доходной части бюджета
города оказывают межбюджетные отношения, но их регулирование не
входит в компетенцию органов местного самоуправления.
Предлагаемая Концепция является логическим продолжением
целенаправленной работы по увеличению собственных доходов бюджета
города. Концепция рассматривает реальные возможности администрации
города и перспективные направления, имеющие потенциальную
возможность увеличения налоговых платежей в бюджет города, а также
направления получения новых дополнительных источников пополнения
местного бюджета путем прироста производственного потенциала,
развития инновационных и высокотехнологичных производств,
увеличения объемов строительства, развития платных услуг,
развитием малого предпринимательства, выявления и ограничения
теневого сектора экономики.
1. Основные понятия, используемые в Концепции:
Налоговая база города - стоимостная, физическая или иная
характеристика объектов налогообложения, находящихся на территории
города, обеспечивающих совокупность поступлений налогов и других
обязательных платежей в бюджет муниципального образования
городской округ "Город Хабаровск" (далее - бюджет города
Хабаровска).
Налоговый потенциал города - совокупность возможных налоговых
поступлений в бюджет Хабаровска.
Активы муниципального образования городской округ "Город
Хабаровск" - имущество и иные объекты, принадлежащие на праве
собственности городу как муниципальному образованию субъекта
Российской Федерации (далее - муниципальная собственность).
Производственный потенциал - совокупность средств производства,
принадлежащих субъектам хозяйственной деятельности и участвующих в
процессе производства добавленной стоимости.
Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных
средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и
функций государства и местного самоуправления.
Доходы бюджета - денежные средства, которые в соответствии с
действующим законодательством поступают в безвозмездном и
безвозвратном порядке в распоряжение органов местного
самоуправления.
Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций органов местного самоуправления.
Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.
Межбюджетные отношения - взаимоотношения между федеральными
органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления
по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и
осуществления бюджетного процесса.
Мобилизация доходов - комплекс мероприятий, разрабатываемых и
проводимых структурными подразделениями администрации города,
направленный на повышение собираемости доходов.
Инновации - нововведения в различных областях экономической
деятельности, организации труда и управления, основанные на
использовании достижений науки и передового опыта, а также
использование этих новшеств в самых разных областях и сферах
деятельности.
Инновационная деятельность - создание новой или
усовершенствование уже выпускаемой продукции, технологического
процесса, реализуемых в коммерческих целях с использованием
научных исследований, разработок, опытно-конструкторских работ
либо иных научно-технических достижений.
Инновационная инфраструктура - организации, предоставляющие
субъектам инновационной деятельности услуги, необходимые для
осуществления инновационной деятельности.
Инвестиции - денежные средства, имущество или имущественные
права, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной
деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения
полезного эффекта.
Инвестиционная инфраструктура - совокупность консультационных,
обучающих, посреднических, лизинговых, аудиторских и других
организаций, финансовых институтов, деятельность которых
направлена на содействие в разработке инвестиционных проектов,
поиск инвесторов и проведение инвестиционных ресурсов от инвестора
к объекту инвестиционной деятельности.
Инвестиционная деятельность - вложение средств, инвестирование;
совокупная деятельность по вложению денежных средств и других
ценностей в проекты, а также обеспечение отдачи вложений.
Инвестиционная политика - составная часть экономической
политики, проводимой государством и предприятиями в виде
установления структуры и масштабов инвестиций, направлений их
использования, источников получения с учетом необходимости
обновления основных средств и повышения их технического уровня.
Теневой сектор - любая экономическая деятельность, сознательно
или непреднамеренно укрытая осуществляющим ее субъектом от
наблюдения со стороны государства.
2. Характеристика и анализ налоговой базы
За период 2004 - 2005 гг. в г. Хабаровске отмечены позитивные
тенденции социально-экономического развития города, что
подтверждается положительной динамикой большинства основных
макроэкономических показателей.
Оборот крупных и средних предприятий и организаций города в
2005 году увеличился на 23,2%. Значительное увеличение оборота
наблюдается в финансовой деятельности (в 2,3 р.), оптовой и
розничной торговле (143,5%), здравоохранении (142,1%), транспорте
и связи (122,3%).
При этом доля г. Хабаровска в общем объеме оборота по
Хабаровскому краю составила 44,4%.
На промышленных предприятиях увеличение объема отгруженных
товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных
услуг в 2005 году составило 10,1%. В обрабатывающих производствах
значительное увеличение имеется в текстильном и швейном
производстве (131,3%), производстве кокса и нефтепродуктов
(137,7%), производстве машин и оборудования (111,8%).
Доля г. Хабаровска в общем объеме отгруженных товаров
собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг по
Хабаровскому краю составила 44,7%.
Наиболее существенное влияние на рост объемов отгруженных
товаров в промышленных видах деятельности оказали следующие
предприятия: ОАО "ХНПЗ", ООО "Хабаровская топливная компания", ОАО
"Дальтехгаз", ОАО "Авторемлес", ОАО "Дальэнергомаш" и др.
Промышленный подъем сопровождается качественными изменениями в
финансовом положении предприятий, так в 2005 году по сравнению с
2003 годом снизилось количество убыточных предприятий города с
28,3% до 24,9%, в 2,7 раза увеличена прибыль.
В 2005 году утверждена "Концепция развития муниципального
производственного сектора экономики г. Хабаровска на период до
2010 года", направленная на создание эффективной системы
управления, обеспечение инвестиционной привлекательности
предприятий, повышение конкурентоспособности и качества услуг,
оказываемых населению города.
За 2003 - 2005 годы муниципальными предприятиями города
увеличено производство продукции и оказанных услуг населению на
44,4%. Производительность труда выросла на 80,6% и составила 385,2
тыс. рублей на 1 работающего. Среднемесячная заработная плата
составила 10922 рубля и выросла по сравнению с 2003 годом на
44,1%.
Во всех отраслях муниципального сектора экономики в 2005 году
получена валовая прибыль в сумме 164,5 млн. рублей, что на 106,1
млн. руб. больше уровня 2003 года.
В 2005 году потребительский рынок города сохранил положительную
динамику развития. Сводный индекс потребительских цен на товары и
платные услуги за январь - декабрь 2005 года в процентах к январю
- декабрю 2004 года составил 114,1%.
За 2003 - 2005 годы оборот розничной торговли во всех каналах
реализации увеличился на 63,4% или на 14,9 млн. руб. Реальный
оборот розничной торговли в 2005 году по сравнению с 2004 годом
увеличился в сопоставимой оценке на 119,0%.
Сохранилась тенденция опережающего роста оборота торгующих
предприятий по сравнению с ростом продаж на рынках города.
Если в 2003 году оборот торгующих предприятий занимал в общем
обороте розничной торговли 76,6%, то в 2005 году удельный вес
оборота торгующих предприятий возрос до 81,0%. Это свидетельствует
о том, что в условиях товарной насыщенности рынка и отсутствия
дефицита товаров для покупателя важными становятся качество и
безопасность товаров. Покупатели предпочитают воспользоваться
услугами магазинов, оснащенных современным торговым и холодильным
оборудованием, где можно обеспечить соблюдение санитарных норм и
правил торговли.
В макроструктуре товарооборота 54,1% занимают продовольственные
товары, в 2003 году - 48,7%.
В 2005 году предприятиями общественного питания города
реализовано продукции на сумму 2241,0 млн. рублей, что в 1,8 р.
больше уровня 2003 года.
Вопросы привлечения инвестиций в экономику города
рассматриваются администрацией как важнейший фактор развития
высокоэффективного и конкурентоспособного производства.
Инвестиции в основной капитал в 2005 году составили 22,3 млрд.
рублей, что на 47,7% больше уровня 2003 года. В 2005 году в
транспорт и связь вложено - 42,5% от общего объема ресурсов,
промышленность города - 12,1%, производство и распределение
электроэнергии, газа и воды - 11,9%, строительство - 4,9%.
Создана необходимая структура управления строительным
комплексом, разработана нормативная правовая база в области
регулирования и поддержки инвестиционной деятельности, проведена
работа по внесению изменений в правовые акты органов местного
самоуправления в области градостроительства и землепользования в
связи с изменением федерального законодательства, завершается
разработка Генерального плана города и инвентаризация земель.
Для привлечения финансовых ресурсов на реализацию
инвестиционных проектов ежегодно выпускается сборник
инвестиционных предложений предприятий г. Хабаровска.
Администрацией города активно реализуются общегородские
инвестиционные программы с привлечением средств частных
инвесторов.
Осуществив первоначальные бюджетные вложения на продвижение
первых инвестиционных проектов, в дальнейшем мы получили дивиденды
в виде доверия со стороны инвесторов к проектам в рамках данной
программы. Развитие данного направления сделало возможным
строительство крупных объектов торговли.
За 2003 - 2005 годы существенно снизилась сумма просроченной
задолженности по заработной плате с 92,5 млн. рублей до 32,9 млн.
руб.
Заработная плата за 2003 - 2005 годы выросла на 139,3% и
составила 11890,9 рублей.
За 2005 год всеми хозяйствующими субъектами, осуществляющими
свою деятельность на территории города Хабаровска, уплачено
налогов и сборов в сумме 16105,4 млн. рублей, в том числе в
федеральный бюджет 5562,1 млн. рублей, в территориальный 10543,3
млн. рублей, в бюджет города 2231,9 млн. рублей.
Формирование доходной части бюджета города Хабаровска в 2003 -
2006 годах происходит в условиях начатых в Российской Федерации
реформ местного самоуправления, межбюджетных отношений, системы
социальной защиты населения.
В связи с передачей ряда налогов на другие уровни бюджетной
системы с 2004 года объем доходов бюджета города Хабаровска, без
учета финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней, имеет
тенденцию к снижению. В 2003 году доля собственных доходов от
общего объема доходов составляла 88,8%, в 2004 году - 80,8%, в
2005 году - 66,3%. При этом уровень финансовой помощи из бюджетов
вышестоящих уровней возрастает и составил в 2005 году 34% против
11% в 2003 году, что свидетельствует о дотационном характере
бюджета. Все это отражается на развитии города Хабаровска и влияет
на финансовое состояние местного бюджета.
Переданные с местного уровня расходные полномочия на другие
уровни бюджетной системы не способны компенсировать потери
местного бюджета, образовавшиеся в результате перераспределения
доходных источников, в соответствии с федеральным
законодательством, и закрепления дополнительных полномочий за
муниципалитетами (без финансового обеспечения со стороны
Федерации). Доходные источники местного бюджета не способны
покрыть ежегодный рост (индексацию) расходов бюджета: по
коммунальным услугам (из-за повышения тарифов), по заработной
плате, по услугам связи и ГСМ и т.д.
Изменения налогового и бюджетного законодательства Российской
Федерации привели к значительным изменениям состояния налоговой
базы и поступлений сумм налогов в бюджет города в сторону ее
резкого снижения.
Были отменены: налог с продаж (доля отчислений в местный бюджет
составляла - 60%); налог на прибыль, зачисляемый в местный бюджет;
местные налоги и сборы: налог на содержание жилищно-коммунального
хозяйства и социально-культурной сферы; сбор на нужды
образовательных учреждений, содержание милиции и благоустройство
территории, налог на рекламу; перераспределены и переведены на
уплату в другие уровни бюджетов (включая значительные доли
отчислений): налог, взимаемый с применением упрощенной системы
налогообложения; налог на имущество организаций, акцизы.
Разграничение Бюджетным кодексом доходов между уровнями бюджетной
системы РФ привело к уменьшению норматива отчислений по налогу на
доходы физических лиц до 32,75% в 2006 году против 51% в 2003 году
(из которых 2,75% являются дополнительно переданными).
Структура доходов бюджета города Хабаровска за период 2003 -
2005 годов представлена в таблице.
Основные составляющие доходной части бюджета
в 2003 - 2005 годах (в процентах от общего объема доходов)
-----------------------------T--------T--------T--------T--------¬
¦ ¦ факт/ ¦ факт/ ¦ факт/ ¦бюджет/ ¦
¦ ¦2003 год¦2004 год¦2005 год¦2006 год¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего ¦ 73,4% ¦ 61,2% ¦ 45,0% ¦ 52% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦из них: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Налог на прибыль ¦ 11,6% ¦ 4,5% ¦ 0% ¦ 0% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Налог на доходы физических ¦ 40,6% ¦ 38,0% ¦ 32,6% ¦ 39% ¦
¦лиц ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Акцизы ¦ 1,1% ¦ 1,7% ¦ 0% ¦ 0% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Налог с продаж ¦ 6,0% ¦ 0,6% ¦ 0% ¦ 0% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Единый налог, взимаемый с ¦ 1,0% ¦ 1,5% ¦ 0,9% ¦ 0% ¦
¦применением упрощенной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦системы налогообложении ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Единый налог на вмененный ¦ 1,7% ¦ 2,4% ¦ 7,9% ¦ 9% ¦
¦доход ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Налоги на имущество ¦ 7,4% ¦ 9,4% ¦ 1,1% ¦ 1% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Земельный налог ¦ 1,2% ¦ 1,1% ¦ 1,7% ¦ 2% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Прочие налоги, пошлины и ¦ 2,7% ¦ 1,9% ¦ 0,8% ¦ 1% ¦
¦сборы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, всего ¦ 10,0% ¦ 12,8% ¦ 14,3% ¦ 10% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Доходы от имущества, ¦ 9,2% ¦ 11,1% ¦ 8,4% ¦ 8% ¦
¦находящегося в ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦государственной и ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦муниципальной собственности ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Прочие неналоговые ¦ 3,1% ¦ 4% ¦ 7,2% ¦ 2% ¦
¦поступления ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Доходы от ¦ 3,2% ¦ 4,5% ¦ 5,8% ¦ 6% ¦
¦предпринимательской и иной ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦приносящей доход ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦деятельности, в том числе от¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦оказания платных услуг ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦ИТОГО ДОХОДОВ ¦ 88,8% ¦ 80,8% ¦ 66,3% ¦ 68% ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Финансовая помощь из ¦ 11% ¦ 19% ¦ 34% ¦ 32% ¦
¦бюджетов вышестоящих уровней¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+----------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦ВСЕГО ДОХОДОВ ¦ 100% ¦ 100% ¦ 100% ¦ 100% ¦
L----------------------------+--------+--------+--------+---------
Доходная часть бюджета города Хабаровска формируется
преимущественно за счет налоговых доходов, из которых основным
является налог на доходы физических лиц. Доля этого налога в общем
объеме доходов составила в 2005 году 32,6%. Удельный вес
поступлений налога на доходы физических лиц в собственных доходах
возрос с 29% в 2000 году до 55% в 2005 году (ожидаемый удельный
вес в 2006 году - 62%).
Формирование налоговой базы города Хабаровска на 2006 год в
доходной части осуществлялось с учетом основных направлений
налоговой и бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации
при сохранении положительных тенденций развития социально-
экономической ситуации.
В связи с этим доходы бюджета города Хабаровска определены в
соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс
Российской Федерации Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений" и реализации Федерального
закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации".
В 2006 году налоговые доходы бюджета города формируют:
местные налоги:
- земельный налог;
- налог на имущество физических лиц.
федеральные налоги в виде отчислений:
- налога на доходы физических лиц - 32,75 процента от суммы
налога, зачисляемой в территориальный бюджет;
- единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности в размере 90 процентов от общей суммы налога;
- единого сельскохозяйственного налога в размере 60 процентов
от общей суммы налога;
- государственной пошлины в размере 100 процентов в
соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Доходы бюджета города на 2006 год определены в размере 4 млрд.
633 млн. рублей, расходы - 4 млрд. 945 млн. рублей, дефицит -
312,7 млн. рублей, или 9,9%. Налоговые и неналоговые доходы
бюджета города на 2006 год утверждены в сумме 2881,1 млн. рублей,
в том числе налоговые - 2406,3 млн. рублей, неналоговые - 474,8
млн. рублей.
В течение последних лет расходная часть бюджета города
рассчитывалась исходя из реальных возможностей доходной части
бюджета с учетом предельного размера дефицита в соответствии с
Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Общая характеристика расходной части бюджета города
В 2004 году на расходы бюджета города направлено 4999,3 млн.
рублей при утвержденном плане 4927,4 млн. рублей, в 2005 году -
5002,3 млн. рублей при плане 4865,4 млн. рублей.
Основные расходы бюджета города приходятся на отрасли:
2004 год 2005 год
- образование 29% 32,8%
- здравоохранение и физкультура 23% 20%
- жилищно-коммунальное хозяйство 17% 29,8%
Ситуация с формированием расходной части бюджета города на 2006
год складывалась следующим образом:
Фактическая потребность в расходах на 2006 год с учетом
реального роста цен и тарифов на товары и услуги и повышения
заработной платы работникам бюджетной сферы согласно расчетам
города составила 5666,4 млн. руб. (полномочия, относящиеся к
вопросам местного значения), при этом прогноз поступления
собственных доходов в бюджет города определен в сумме 2888,1 млн.
рублей. Таким образом, обеспеченность средствами сложилась в
размере 51%.
Для приведения проекта бюджета города на 2006 год в
соответствие с действующим бюджетным законодательством, согласно
которому предельный размер дефицита бюджетов муниципальных
образований не должен превышать 10% объема доходов без учета
финансовой помощи, администрация города была вынуждена сократить
бюджет по расходам до 3480,7 млн. рублей. В первую очередь
подвергся сокращению бюджет развития.
Доля расходов, направляемых на финансирование отраслей
социальной сферы, составит более 60% (в 2005 году - 52%, в 2004
году - 51%). На выплату зарплаты будет выделено более 50% расходов
бюджета (в 2004 году - 35,6%, в 2005 году - 42%), что
свидетельствует о социальном характере бюджета.
В связи с этим из года в год город вынужден сокращать свой
бюджет развития (капстроительство, капремонт и приобретение новой
техники и оборудования). Если в 2001 году расходы капитального
характера составляли более 30% всех расходов бюджета, то в бюджете
2005 года они составляли всего 16%. В 2006 году на "развитие
города" планируется направить только 15% от всех расходов бюджета.
Бюджет города на 2006 год утвержден с дефицитом в размере 9,9
процента от объема доходов в сумме 312,7 млн. рублей без учета
финансовой помощи из краевого бюджета.
Ввиду недостаточности доходной базы бюджета города в расходную
часть бюджета не включены расходы по следующим отраслям:
Отрасль "Жилищно-коммунальное хозяйство" - не включены расходы
на сумму 1029,4 млн. рублей;
Отрасль "Образование" - 47 млн. рублей;
Отрасль "Культура и искусство" - 3,7 млн. рублей;
Отрасль "Здравоохранение и физкультура" - 111,5 млн. рублей;
Капитальные вложения - 579,4 млн. рублей;
Другие отрасли - 7,4 млн. рублей.
Следовательно, реальный дефицит бюджета города, построенный на
основе существующей динамики поступления налоговых и неналоговых
доходов за период 2004 - 2006 гг. и потребности в финансировании
отраслей городского хозяйства и социальной сферы с учетом их
развития, составил 2519,4 млн. руб., или 80 процентов.
На основании представленного анализа налогового потенциала,
факторов, оказывающих влияние на его формирование, а также
требований и возможностей действующего налогового
законодательства, сформулированы основные проблемы развития
налоговой базы города Хабаровска:
- неустойчивость макроэкономических условий, что не позволяет
обеспечить стабильного улучшения финансовых результатов работы
организаций и повышения доходов физических лиц;
- нестабильность федерального налогового законодательства,
ограничивающего возможности для проведения долгосрочной налоговой
политики;
- несовершенные межбюджетные отношения;
- ограниченные налоговые полномочия органов местного
самоуправления.
Существующее положение с постоянной нехваткой бюджетных средств
для обеспечения динамичного развития производства и социальной
сферы свидетельствуют о том, что доходы местного бюджета не
соответствуют потребностям муниципального образования на
реализацию собственных полномочий.
Исходя из этого определены основные цели и задачи Концепции.
3. Цели и задачи Концепции
Главными целями развития доходной базы города Хабаровска
являются расширение и укрепление доходной базы бюджета города,
увеличение ее налоговой отдачи и мобилизация на этой основе
максимальных налоговых поступлений в бюджет города за счет:
- создания стабильной налоговой системы;
- повышения качества управления общественными финансами;
- оздоровления экономики организаций-налогоплательщиков,
укрепления их финансового состояния;
- полного использования стимулирующей функции налогов в
воздействии на расширение налоговой базы.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие
задачи:
- содействие развитию потребительского рынка и сферы платных
услуг населению;
- стимулирование развития реального сектора экономики, создание
благоприятного инвестиционного климата в городе;
- развитие прозрачного рынка недвижимости, в том числе
земельных отношений;
- проведение регулярного анализа налогового потенциала города
для определения возможных путей его развития;
- формирование эффективной системы межбюджетных отношений путем
ее дальнейшего реформирования;
- формирование условий для снижения эффективности деятельности
теневого сектора.
4. Основные направления увеличения доходной базы
бюджета города
Экономическая политика МО городской округ "Город Хабаровск" в
значительной степени зависит от политики, проводимой на
федеральном уровне и на уровне Хабаровского края.
Планируемое Программой социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008
годы) снижение инфляции, будет стимулировать экономический рост и
станет серьезным стимулом для увеличения доходной части бюджета
города.
Одним из наиболее действенных инструментов регулирования
экономических отношений и оздоровления системы местных финансов
является налоговая система. Посредством реализации регулирующей
функций она призвана обеспечить сбалансированность региональных,
местных и частных интересов, сформировать основу для структурных
изменений в экономике и ее подъема, активизации инвестиционной
деятельности, формирования конкурентной среды.
В настоящее время, в соответствии с определенными задачами по
увеличению доходной части бюджета города в среднесрочной
перспективе, определен ряд основных направлений:
4.1. Работа с реальным сектором экономики
Одним из главных направлений увеличения налоговой базы города
является постоянный прирост производственного потенциала.
В связи с этим необходимы скоординированные действия
структурных подразделений администрации города в направлении
оказания предприятиям города практического содействия в решении
организационно-финансовых вопросов, от которых прямо или косвенно
зависит увеличение финансовых и объемных показателей работы
предприятий (в рамках данных законодательством полномочий и
имеющихся в распоряжении административно-правовых инструментов).
Для реализации этой задачи требуется постоянный анализ
деятельности существующего производственного потенциала в разрезе
отраслей экономики и конкретных предприятий и своевременное
принятие мер по стабилизации и возможному развитию этих
предприятий.
Способами реальной поддержки предприятий города являются:
приоритетное размещение у них муниципального заказа, оказание
содействия в получении краевого заказа, предоставление налоговых
льгот в случае обоснованности их получения, залоговая и
гарантийная поддержка в реализации инвестиционных проектов,
методологическая помощь в разработке бизнес-планов, повышение
квалификации административно-управленческого персонала на
различных семинарах и тренингах, распространение информации об
имеющихся бизнес-проектах предприятий через ежегодно обновляемый
сборник инвестиционных предложений предприятий и организаций
города и другие.
4.2. Увеличение налоговой базы от развития инвестиционных,
инновационных и высокотехнологичных производств
Проводимая в городе инвестиционная политика была определена
утвержденной в 2002 году Концепцией инвестиционной политики
администрации города Хабаровска на период до 2005 года. Трехлетний
срок реализации основных положений Концепции позволяет нам сегодня
оценить эффективность предложенных инструментов воздействия
органов местного самоуправления города на стимулирование
инвестиционной деятельности в Хабаровске.
За период реализации Концепции инвестиционной политики
администрации города на период до 2005 года, утвержденной
постановлением мэра города от 15.12.2002 N 1530, в городе
существенно активизировались инвестиционные процессы. В 2,2 раза
вырос объем товаров, работ, услуг, произведенных предприятиями
города, в 2 раза увеличился объем инвестиций в основной капитал (с
10,8 млрд. рублей до 22,3 млрд. рублей).
Итогом этого позитивного процесса стало общее увеличение
налоговой доходности территории с 11,9 млрд. рублей в 2002 году до
15,7 млрд. рублей в 2005 году; в 2,8 раза увеличился
сальдированный финансовый результат крупных и средних предприятий
города - с 2,3 млрд. руб. до 6,5 млрд. рублей.
Одной из основных задач администрации города по проведению
эффективной инвестиционной политики является использование тех
преимуществ, которыми мы сегодня располагаем. К их числу
относятся: близкое и удобное расположение крупных морских портов,
наличие богатой сырьевой базы, способность обеспечивать
качественный менеджмент производственных процессов.
В настоящее время инновации становятся основным средством
увеличения прибыли хозяйствующих субъектов за счет лучшего
удовлетворения рыночного спроса и снижения производственных
издержек по сравнению с конкурентами.
Развитие инновационных технологий на предприятиях города
позволяет достичь:
1. Увеличения оборотов и прибыли организаций и предприятий
вследствие развития производств.
2. Технологического перевооружения и развития предприятий и
организаций города Хабаровска на базе высоких инновационных
технологий, что станет основой для развития производства
конкурентоспособной продукции.
3. Обеспечения устойчивого финансирования научных исследований
и разработок институтов города, привлечение значительных
финансовых средств от осуществления инновационно-коммерческой
деятельности.
4. Закрепления высококвалифицированных научных, инженерных и
рабочих кадров на предприятиях и в НИИ города и обеспечение
сменяемости кадров молодыми специалистами за счет увеличения их
дохода.
5. Решения экологических проблем за счет внедрения эффективных
высоких технологий переработки промышленных отходов и мусора,
систем чистки и утилизации сточных вод.
6. Роста налогооблагаемой базы в результате развития
производств и, как следствие, - решение экономических проблем,
связанных с созданием условий для наполнения и рационального
расходования местного бюджета.
7. Перехода города Хабаровска в режим устойчивого
функционирования и развития за счет развития реального сектора
экономики и производства инновационной продукции.
8. Создания на предприятиях города новых рабочих мест и
повышение загрузки действующих предприятий, вследствие этого,
повышение уровня доходов населения.
Мировая практика убедительно подтверждает, что в настоящее
время наиболее эффективным способом продвижения результатов НИОКР
(Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы) в
практику является взаимовыгодное коммерческое взаимодействие всех
участников превращения научного результата в рыночный товар. В
инвестиционном процессе все участники: ученые и разработчики,
производители, инвесторы экономически заинтересованы, то есть
имеют высокую мотивацию в быстром достижении коммерческого успеха
от использования инноваций.
Обеспечение эффективного протекания процессов коммерциализации
технологий требует проведения целенаправленных и системных
действий как со стороны органов государственной власти
(законодательной и исполнительной), так и со стороны частного
сектора.
Таким образом, основным направлением работы структурных
подразделений администрации города по увеличению налоговой отдачи
от инновационной деятельности предприятий следует считать
расширение мер содействия продвижению передовых разработок на
внутренний и внешний рынки, по использованию их для нужд
городского хозяйства.
4.3. Увеличение налоговой базы от развития
малого предпринимательства
В современном экономическом укладе России малое
предпринимательство занимает особое место. Связано это, прежде
всего с тем, что малый бизнес обладает большей мобильностью и
чувствительностью ко всем тенденциям рынка. Отсюда вытекает
наличие объективной потребности предпринимателей быть на шаг
впереди конкурентов, что возможно лишь путем внедрения новых
технологий, более эффективного использования трудовых и
материальных ресурсов, стремления завоевать симпатии потребителя
более высоким уровнем оказания услуг или новинками в сфере
товарного производства. Ни один из вышеперечисленных способов
укрепления своих позиций на рынке не возможен без вложения
серьезных инвестиций в развитие бизнеса, в создание новых рабочих
мест.
Потенциал малого бизнеса еще не раскрыт до конца. В настоящий
момент он характеризуется структурной перестройкой, направленной
на поиск новых сфер приложения усилий и капитала. Именно поэтому
столь важным является проводимая нами работа по оказанию поддержки
предпринимательскому сектору.
Сегодня среднегодовые темпы прироста количественных и
качественных характеристик малого предпринимательства в Хабаровске
на 25 - 30% превышают соответствующую динамику развития экономики
города в целом.
В 2005 году на территории города зарегистрировано 16,2 тыс.
малых предприятий, что на 3% больше, чем в 2004 году,
индивидуальных предпринимателей - 31,2 тыс. (рост по сравнению с
2004 годом составил почти 7%).
Количество действующих малых предприятий составило 5920 или
36,5% от числа зарегистрированных (в 2004 году - 5730
предприятий).
В сфере торговли и общественного питания действует 48% малых
предприятий, что характерно в целом как для Хабаровского края, так
и России. На выпуске промышленной продукции занято 12% малых
предприятий от общего числа, 19% - осуществляет свою деятельность
в строительстве, оказанием транспортных услуг занимается 2% малых
предприятий.
С каждым годом вклад малого предпринимательства в экономику
города становится более весомым.
В 2005 году доля объема продукции малых предприятий и составила
17,8% от выпуска продукции, работ (услуг) предприятий всех
отраслей экономики города (в 2003 г. - 14,3%).
Общее количество занятых в сфере малого бизнеса в 2005 году
увеличилось на 11 тыс. человек по сравнению с 2003 годом и
достигло 91,0 тыс. работающих, что составляет 28,8% от общего
числа занятых в экономике города (315,5 тыс. человек).
К негативным факторам, оказывающим существенное отрицательное
влияние на развитие цивилизованного инвестиционного рынка города,
следует отнести, кроме угрозы проникновения в экономическое
пространство Дальнего Востока дешевых зарубежных товаров и услуг,
также неослабевающее давление теневого сектора экономики, который
порожден рядом объективных и субъективных причин и по-прежнему,
имеет почву для существования.
В 2005 году для работы в данном направлении была выбрана та
часть производственных отношений, которые теневая экономика держит
на поверхности - это замкнутый треугольник взаимоотношений в
формате "работодатель (налоговый агент) - наемный работник -
бюджет".
Работа в данном направлении ведется как на краевом уровне, так
и на городском. Основной целью проводимых мероприятий является
перекрытие каналов незаконного получения заказов, разрешений,
земельных участков, прав аренды, какой-либо поддержки в виде
льгот, и других функций, выполняемых органами власти,
контролирующими и проверяющими органами. Целью проводимой в этом
направлении работы является создание условий, в которых ведение
"серого" и "теневого" бизнеса становится невыгодным, не
престижным, и наоборот.
Таким образом, в основе работы с предпринимательским сектором
по увеличению налоговых поступлений на среднесрочный период должна
стать разработка и практическая реализация городской целевой
программы развития и поддержки малого предпринимательства на 2007
- 2009 годы, основными направлениями которой будут являться:
- развитие инфраструктуры бизнеса;
- совершенствование института финансово-кредитной и залоговой
поддержки;
- совершенствование работы по принципу "Одно окно";
- оказание содействия в создании саморегулируемых
предпринимательских организаций.
4.4. Развитие платных услуг
За 2003 - 2005 годы сумма оказанных муниципальными
организациями платных услуг населению по всем каналам реализации
увеличилась на 12,1 млрд. рублей и составила 31,7 млрд. рублей.
Особое место в процессе наполнения доходами городского бюджета
играют муниципальные учреждения. С одной стороны, они являются
получателями бюджетных средств, с другой - одним из источников
формирования его доходной части.
Работа по расширению сферы оказания дополнительных платных
услуг учреждениями и муниципальными предприятиями, систематизации
и формированию перечня тарифов, совершенствования ценообразования
ведется систематически и постоянно.
Средства, получаемые от оказания платных (дополнительных) услуг
учреждениями и отчисление части прибыли муниципальных предприятий
являются источником пополнения местного бюджета (порядка 10% от
собственных доходов местного бюджета), а для учреждений -
источником погашения дефицита бюджета (целевым бюджетным
финансированием).
За период 2003 - 2005 годы объем платных услуг, оказываемых
муниципальными организациями, увеличился на 80,7% и составил 394,5
млн. рублей.
В настоящее время муниципальными предприятиями и учреждениями
оказывается более 5,5 тысяч наименований услуг.
С целью развития дополнительных платных услуг подготовлен и
издан 2-й выпуск каталога платных (дополнительных) услуг,
оказываемых муниципальными предприятиями и учреждениями г.
Хабаровска. Сборник разослан в отраслевые структурные
подразделения для размещения в общедоступных местах в
подведомственных им муниципальных предприятиях и учреждениях для
ознакомления посетителей.
В 2006 году планируется оказать платных (дополнительных) услуг
на сумму 385,8 млн. рублей.
4.5. Влияние на налоговую базу теневого сектора экономики
Влияние теневого, или по-другому - неформального сектора
экономики, на уровень доходов бюджета города имеет огромное
значение. История этого негативного явления берет свое начало из
эпохи первоначального накопления капитала в постперестроечное
время 90-х годов прошлого века.
По данным ведущих российских аналитиков, хотя доля влияния
теневого сектора на экономику страны постепенно снижается, но ее
влияние еще достаточно сильно. По-прежнему, до 40% ВВП находится
вне поля зрения как органов государственной статистики, так и
налоговых органов.
При этом отмечена следующая закономерность: чем больше
налоговая территория, тем сильнее на ней развит теневой сектор, и
наоборот. Эта закономерность объективна: в небольших городах
бизнесу (либо криминалу) сложнее утаить от внимания контролирующих
органов производство, торговлю, оказание услуг.
Город Хабаровск относится к разряду мегаполисов с
высокоразвитой инфраструктурой и производством, что создает
объективные предпосылки к развитию теневого сектора.
Однако, ряд усилий, предпринятых администрацией города,
позволяет утверждать, что при использовании системного подхода в
работе с тем или иным явлением можно добиться неплохих
результатов.
Так, в качестве одного из проявлений теневого сектора мы
считаем неформальный сектор труда, когда заработная плата
выплачивается целиком или частично в "конверте".
Структурная перестройка работы по регистрации трудовых
договоров и передачи функции по их регистрации в отделы
экономического развития по округам города позволила снизить долю
регистрируемых договоров с заработной платой ниже прожиточного
минимума в 1 полугодии 2005 года с 65% до 6% во втором полугодии
2005 года. За 4 месяца 2006 года этот показатель снизился до 2%.
Таким образом, если принять за аксиому, что победить
неформальный сектор административно-командными методами нельзя, то
практика работы по борьбе с отдельными его составляющими
показывает наличие определенных успехов.
Ключ же по искоренению этого негативного явления в целом лежит
в национальном менталитете и уровне жизни населения, что
доказывает на практике опыт таких развитых стран, как США, Китай,
Германия, Италия, в которых доля теневой экономики составляет
8,4%, 15,5%, 16,8, 25,7% соответственно.
Таким образом, скрытый резерв по увеличению доходов бюджета
города в большей степени лежит как раз в противодействии теневому
сектору экономики.
Используя существующие на сегодняшний день методики по оценке
потерь бюджета от неформального сектора, можно дать оценку объемам
оборота теневого сектора и подсчитать потери бюджета города от
данной деятельности.
I. Промышленность, строительство, транспорт
------------------T-------------------T---------------T----------¬
¦ Отрасли ¦ 2006 г., отчет ¦ Доля сокрытия ¦ Потери ¦
¦ +---------T---------+-----T---------+ бюджета, ¦
¦ ¦ объем, ¦ доходы ¦ % ¦ сумма, ¦млн. руб. ¦
¦ ¦млн. руб.¦ бюджета ¦ ¦млн. руб.¦ ¦
¦ ¦ ¦на 1 руб.¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ (коп.) ¦ ¦ ¦ ¦
+-----------------+---------+---------+-----+---------+----------+
¦Промышленные виды¦ 31855,8 ¦ 2,5 ¦18,7 ¦ 5415,5 ¦ 135,4 ¦
¦деятельности ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Строительство ¦ 9261,8 ¦ 4,1 ¦27,5 ¦ 2546,9 ¦ 104,4 ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦Транспорт ¦ 4871,8 ¦ 2,6 ¦52,6 ¦ 2562,6 ¦ 66,6 ¦
L-----------------+---------+---------+-----+---------+-----------
II. Розничная торговля
Здесь по расчетам, в основе которой лежит статистическая
информация, доля сокрытия составляет:
([(47,8 + 4,7) x 0,9] - 38,5) x 20
ДНС = ---------------------------------- = 1,75 млрд. рублей
100%
где:
ДНС - доход неформального сектора;
47,8 (млрд. рублей) - выплаченная заработная плата экономически
активному населению за 2005 год;
4,7 (млрд. рублей) - выплаченная пенсия пенсионерам за 2005
год;
0,9 - к-т использования денежных средств на потребление;
38,5 млрд. рублей - оборот розничной торговли по факту 2005
года;
20 - торговая наценка предприятий торговли.
Расчет налоговых потерь, таким образом, составляет: 1,75 x 0,47
коп./рублей = 822,5 млн. рублей, где 0,47 коп./рублей -
средневзвешенный уровень поступлений налогов в бюджет города по
отрасли "торговля" по итогам 2005 года.
Кроме того, крайне затруднены на сегодняшний день такие сферы,
находящиеся в теневом секторе, как торговля и аренда недвижимости,
торговля автотранспортом, услуги непроизводственного характера. По
данных аналитиков, в совокупности с данных сегментов рынка бюджет
города недополучает более 300 млн. рублей.
Таким образом, потери бюджета города от деятельности теневого
сектора составляют 1,43 млрд. рублей.
Направления выявления теневого сектора:
- торговля иностранных предпринимателей без документов на
товар;
- утаивание оборотов по реализации мясопродуктов;
- уход от налогообложения в оптовой торговле;
- занижение физических параметров при исчислении ЕНВД;
- услуги по ремонту квартир, машин, бытовой техники, портных-
надомников;
- осуществление транспортных перевозок;
- занижение налоговой базы по доходам с физических лиц,
работающих по найму;
- затягивание процедуры ликвидации организаций по решениям
арбитражного суда;
- криминогенная направленность (лом металлов, алкоголь, оружие,
наркотики, торговля "живым товаром" и т.д.).
Пути ограничения масштабов теневого сектора:
- улучшение общей экономической ситуации, снижение налоговых
ставок;
- строгое исполнение законов, совершенствование системы
регулирования, политическая стабильность;
- повышение надежности банков, ужесточение санкций за
использование отдельных механизмов неформального сектора, рост
доверия между предпринимателями.
4.6. Повышение эффективности работы муниципального
производственного сектора экономики
Муниципальный производственный сектор экономики города
Хабаровска представлен 32 муниципальными предприятиями жилищно-
коммунального хозяйства, строительства, благоустройства,
общественного транспорта и торговли.
За последние 5 лет наблюдается устойчивая тенденция снижения
числа нерентабельных предприятий.
Увеличение доходной базы бюджета города за счет повышения
эффективности работы предприятий муниципального производственного
сектора экономики города возможно за счет:
- организационно-экономической реструктуризации муниципальных
предприятий;
- создания эффективной системы управления предприятиями,
развития механизмов управления;
- обеспечения инвестиционной привлекательности предприятий,
повышения их конкурентоспособности, экономической и социальной
эффективности;
- достижения прозрачности финансово-экономического состояния
предприятий для участников (учредителей), инвесторов, кредиторов,
населения;
- повышения качества услуг, оказываемых населению города.
Выполнение данных мероприятий будет способствовать увеличению
налоговых доходов в местный бюджет.
Дополнительные неналоговые доходы в бюджет города будут
получены в бюджет города за счет:
- приватизации предприятий муниципального сектора экономики;
- увеличения прибыли муниципальных унитарных предприятий,
перечисляемой в местный бюджет;
- увеличения дивидендов по акциям, находящимся в муниципальной
собственности и перечисляемые в местный бюджет.
4.7. Развитие транспортной системы города
Увеличение налогооблагаемой базы от развития транспортной
системы города возможно при повышении эффективности работы,
которое предусматривает:
- увеличение объема перевозок за счет приобретения нового
подвижного состава (планируется приобретение 80 автобусов, новых
трамваев и троллейбусов, что позволит усилить существующие
маршруты дополнительными машинами и повысить регулярность
перевозок);
- капитально-восстановительного ремонта и строительства новых
троллейбусных линий контактной сети.
Другим направлением увеличения доходной части бюджета города
является привлечение владельцев транспортных средств,
осуществляющие перевозку пассажиров на коммерческой основе.
Для увеличения налогооблагаемой базы от развития грузового
автотранспорта, необходимо создать условия роста производства и
повышения уровня рентабельности автотранспортных предприятий.
В условиях, когда оплата за перевозку грузов едва перекрывает
эксплуатационные затраты, автотранспортные предприятия практически
лишены возможности приобретать новый автотранспорт за счет
собственных средств.
В этих целях необходимо разработать:
- технологию закупок автотранспортных средств на лизинговой и
других основах (с поддержкой этого механизма на федеральном или
региональном уровне);
- систему, стимулирующую инвестиции денежных средств на
приобретение транспорта.
4.8. Развитие сферы потребительского рынка и услуг
Рост реальных доходов населения будет способствовать
дальнейшему развитию сферы потребительского рынка товаров и услуг.
В целях увеличения налогооблагаемой базы за счет развития
торговли и услуг:
- продолжить дальнейшее развитие сети предприятий торговли,
питания и бытового обслуживания населения;
- выдачу разрешительных документов и их согласование
осуществлять при наличии документов, подтверждающих отсутствие
задолженности по налоговым платежам;
- оказывать содействие предприятиям-товаропроизводителям города
и края в продвижении производимой ими продукции на потребительский
рынок города;
- при проведении ежегодного конкурса на размещение объектов
сезонной мелкорозничной торговли на территории города в весенне-
летний сезон приоритетное право предоставлять юридическим лицам и
индивидуальным предпринимателям, своевременно осуществляющим
уплату налогов;
- продолжить работу по ликвидации несанкционированной
деятельности в сфере потребительского рынка товаров и услуг с
целью ее легализации.
Дальнейшее развитие сети предприятий способствует увеличению
численности работающих в сфере потребительского рынка товаров и
услуг, что приводит к росту налоговых поступлений.
4.9. Влияние объемов строительства в городе
на увеличение доходов бюджета
Значительное влияние на увеличение доходов бюджета способна
оказать градостроительная политика, определяющая тенденции к
формированию архитектурного и промышленного облика города. Здесь
основные усилия следует направить на корректировку генплана
города, а также среднесрочной и долгосрочной стратегии социально-
экономического развития, как отправной точки системной работы в
области привлечения ресурсов для динамичного развития жилищного и
промышленного строительства, развития инфраструктуры.
Для увеличения объемов городского строительства необходимо
скоординировать действия структурных подразделений администрации
города, кредитных организаций, юридических и физических лиц с
целью разработки и внедрения различных схем привлечения денежных
средств в жилищное строительство, в том числе по городским целевым
программам: "Жилье для молодых семей на 2006 - 2009 годы" и
"Социальная ипотека для работников бюджетной сферы в г. Хабаровске
на 2006 - 2017 годы".
Другим существенным источником поступлений доходов в бюджет
города являются поступления от продажи прав на заключение
договоров аренды на земельные участки. Для увеличения доходов по
данному направлению необходимо продолжить работу по подготовке
документации к торгам (аукционам, конкурсам) по продаже земельных
участков или прав на их аренду.
4.10. Реформирование межбюджетных отношений
Бюджетная политика муниципального образования является ключевым
звеном экономической политики и направлена на превращение бюджета
в инструмент финансового оздоровления экономики.
Существующее федеральное налоговое законодательство не
стимулирует развитие местного самоуправления. Возможности местного
бюджета в связи с изменениями федерального налогового
законодательства оказались существенно занижены.
В связи с этим дальнейшее совершенствование межбюджетных
отношений будет направлено на усиление заинтересованности органов
местного самоуправления на увеличение собственного экономического
и налогового потенциала. На среднесрочный период межбюджетные
отношения должны строиться на следующих принципах:
- оказания финансовой помощи муниципальному образованию из
вышестоящих бюджетов в формах, способствующих повышению
заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении
собственной налоговой базы;
- распределения и закрепления расходных полномочий бюджетов по
всем уровням бюджетной системы путем максимального сокращения
совместно финансируемых расходов и соблюдения условий полной
компенсации увеличения расходов, снижения (выпадения) доходов по
решениям органов государственной власти Хабаровского края,
предоставления средств фонда финансовой помощи на основе
прозрачных процедур и формул, исходя из эффективности налоговых
усилий органов местного самоуправления, объективных критериев их
бюджетной обеспеченности;
- максимальной стабильности формул и принципов предоставления
средств фонда финансовой помощи, позволяющей органам местного
самоуправления самостоятельно прогнозировать социально-
экономическое развитие муниципального образования на перспективу;
- равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом
субъектов.
4.11. Резервы увеличения налогооблагаемой базы по основным
доходным источникам бюджета города
Существующие местные налоги и налогооблагаемая база города
Хабаровска не обеспечивают необходимый объем расходов местного
бюджета (к местным относятся лишь два налога - земельный налог и
налог на имущество физических лиц). Полномочия по регулированию
налогов на местном уровне ограничиваются установлением размеров
ставок в пределах, определенных федеральным законодательством,
сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
В связи с этим необходимы дальнейшие изменения в налоговом и
бюджетном законодательстве, которые должны быть направлены на
обеспечение приоритетности формирования доходов местного бюджета
за счет тех доходных источников, в отношении которых органы
местного самоуправления имеют необходимые и достаточные
полномочия.
В соответствии с Бюджетным кодексом основными источниками
дохода местного бюджета являются: налог на доходы физических лиц,
единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности,
земельный налог, налог на имущество физических лиц.
Особенно важное значение имеет для местного бюджета увеличение
налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц (далее -
НДФЛ).
В настоящее время отсутствует информация о налогооблагаемой
базе по НДФЛ (за исключением статистических показателей по фонду
оплаты труда), что создает трудности в ходе работы по увеличению
налоговой базы.
Очень важно установление в Налоговом кодексе обязательности
предоставления налоговыми агентами отчетности по налогу на доходы
физических лиц, предусмотрев в ней такие показатели, как
налогооблагаемая база, сумма начисленного и уплаченного налога.
Одной из основных проблем по собираемости налога на доходы
физических лиц остается несовершенство действующего
законодательства в части приведения в соответствие минимального
размера оплаты труда и прожиточного минимума и, как следствие,
отсутствие механизма привлечения к ответственности руководителей
предприятий, выплачивающих заработную плату ниже прожиточного
минимума и среднеотраслевой заработной платы.
В целях повышения собираемости налога на доходы физических лиц
необходимо легализовать доходы населения, ликвидировать случаи
выплаты заработной платы в "конвертах".
Вторым по значимости доходным источником местного бюджета с 1
января 2006 года стали поступления от единого налога на вмененный
доход для отдельных видов деятельности.
В целях совершенствования порядка налогообложения малого
предпринимательства, согласно главе 26.3 части второй Налогового
кодекса Российской Федерации на территории города Хабаровска
реализована возможность введения единого налога на вмененный доход
для отдельных видов деятельности (далее - ЕНВД). Использовано
право выбора видов деятельности, подпадающих под обложение ЕНВД, и
установления значений корректирующего коэффициента базовой
доходности К2.
В целях оптимизации порядка налогообложения ЕНВД необходимо:
- ежегодное внесение изменений в действующее федеральное
законодательство о едином налоге на вмененный доход, касающихся
установления уровня базовой доходности, соответствующего
фактической доходности каждого из видов деятельности;
- законодательно предусмотреть повышение верхней границы
значения корректирующего коэффициента базовой доходности К2, что
позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из
факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности;
- рассмотреть возможность внесения изменений в Налоговый
кодекс, касающихся пересмотра сроков уплаты ЕНВД, в частности
обязательного перечисления авансовых платежей налога в течение
отчетного периода.
В целях увеличения поступлений по земельному налогу,
являющегося практически единственным значимым местным налогом
необходимо решить ряд проблем, связанных с переходом на новую
систему налогообложения:
- пересмотреть перечень льготных категорий налогоплательщиков -
юридических лиц, в отношении используемых ими земельных участков;
- ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости
земельных участков;
- предусмотреть в законодательстве индексацию ставок налоговой
базы по земельному налогу;
- рассмотреть вопрос о порядке актуализации (переоценки)
результатов государственной кадастровой оценки земель;
- наделить органы государственной власти субъектов и органы
местного самоуправления полномочиями по проведению кадастровой
оценки земли, а также урегулировать порядок ее проведения и
утверждения результатов кадастровой оценки;
- рассмотреть вопрос об изменении законодательства о
разграничении собственности на землю с тем, чтобы более
обоснованно относить к муниципальной собственности земельные
участки, находящиеся в пределах территории муниципальных
образований.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество
физических лиц необходимо внести изменения:
- в действующее законодательство в части определения сроков
оформления права собственности на завершенное индивидуальное
строительство. Существующими нормативно-правовыми актами не
закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформлять
право собственности на завершенное индивидуальное жилищное
строительство. Отсутствие данной нормы приводит к затягиванию
налогоплательщиками оформления прав собственности на указанное
имущество, что приводит к значительному снижению налогооблагаемой
по налогу на имущество физических лиц;
- в налоговое и административное законодательство для
установления механизма привлечения физических лиц к
ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на
объекты недвижимости, а также упрощения и унификации оценки данных
объектов для взимания имущественных налогов.
Также в целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на
имущество физических лиц целесообразно:
- разработать законодательные акты по налогообложению
незавершенных объектов строительства и другого
незарегистрированного имущества, включая земельные участки;
- утвердить на федеральном уровне методику определения
инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества,
приближенную к реальным рыночным ценам;
- дополнить Закон РФ от 09.12.1991 N 2003-1 "О налогах на
имущество физических лиц" в части признания налогоплательщиками
физических лиц, осуществляющих индивидуальное жилищное
строительство сверх периода, установленного разрешением на
строительство.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по имущественным
налогам необходимо введение налога на недвижимость в качестве
местного налога.
Местный налог на недвижимость позволит заменить для
соответствующих плательщиков (физических и юридических лиц) налоги
на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный
налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости.
Для введения налога на недвижимость необходимо:
- разработать проект федерального закона, предусматривающего
создание единого государственного кадастра объектов недвижимости;
- определить порядок проведения массовой оценки объектов
недвижимости для целей налогообложения.
Одним из резервов увеличения налоговых платежей в бюджеты всех
уровней является взыскание недоимки прошлых лет.
По состоянию на 01.01.2006 объем недоимки по налоговым платежам
в бюджеты всех уровней составил 1194,2 млн. рублей, в том числе:
По налогам:
- федеральным - 994,1 млн. рублей;
- региональным - 118,9 млн. рублей;
- местным - 42,4 млн. рублей;
- специальным налоговым режимом - 38,8 млн. рублей.
Несмотря на проводимую работу, не удалось остановить рост
недоимки в 2005 году. Недоимка по налоговым платежам на начало
2006 года составила 117,7 млн. рублей.
Наибольший рост недоимки в бюджет города допущен по налогу на
имущество физических лиц; единому налогу, взимаемому с применением
упрощенной системы налогообложения; налогу на наследование и
дарение. Основной причиной роста недоимки является неуплата
налогоплательщиками налогов в установленные законодательством
сроки уплаты.
В городе проводится целенаправленная работа с организациями
недоимщиками по погашению накопленной задолженности по начисленным
налогам, пеням и штрафам, в том числе через осуществление
реструктуризации.
Работают городская и окружные комиссии по обеспечению доходов и
сокращению задолженности по налогам в бюджет. Основная задача
названных комиссий - изучение реальной ситуации на предприятиях-
должниках, оказание им практической помощи по оздоровлению
финансового состояния (в рамках компетенции администрации города)
и понуждение налогоплательщиков к погашению имеющейся недоимки.
В течение 2005 года городской и окружными комиссиями проведено
206 заседаний, на которых рассмотрено 1250 предприятий-должников.
По каждому предприятию принято конкретное решение. По результатам
работы комиссий предприятиями в течение года погашена недоимка в
бюджет на общую сумму 150,0 млн. рублей.
Проводится работа по списанию в установленном порядке сумм
безнадежной к взысканию задолженности. В течение 2005 года по
юридическим лицам приняты решения на сумму 10,9 млн. рублей, в том
числе по региональным налогам на сумму 5,2 млн. рублей, по местным
налогам на сумму 5,7 млн. рублей. По арендной плате за землю по
принятым решениям списано задолженности 5,0 млн. рублей.
В целях снижения объема недоимки, увеличения собираемости
налогов проводится ежемесячный мониторинг недоимки по платежам в
местный бюджет и ведется оперативная работа с организациями-
должниками, включая практическую реализацию процедур банкротства и
финансового оздоровления.
Кроме того, в рамках заключенных соглашений, осуществляется
взаимодействие структурных подразделений администрации города с
налоговыми органами и службой судебных приставов.
В целях повышения эффективности работы всех структурных
подразделений администрации города, утверждены мероприятия по
сокращению недоимки прошлых лет. Решать эту задачу следует сразу
по нескольким направлениям:
- продолжить работу постоянно действующих при администрации
города и отделах экономического развития по округам комиссий по
обеспечению доходов и сокращению задолженности по налогам в
бюджет;
- осуществлять контроль за выполнением предприятиями условий
реструктуризации в части своевременной уплаты текущих платежей и
утвержденных графиков реструктуризации;
- обеспечить своевременное списание задолженности
ликвидированных предприятий и предприятий, признанных банкротами в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации на
основании решения арбитражного суда;
- своевременно принимать меры по финансовому оздоровлению
убыточных предприятий, в том числе с применением процедур их
реформирования и реорганизации, привлечения внешних инвесторов,
укрепления менеджмента, продажи имущества эффективному
собственнику, введения внешнего управления и других процедур,
предусмотренных действующим законодательством о банкротстве
(несостоятельности) организаций.
5. Стратегия администрации города по увеличению
налоговой базы
Анализ современного состояния налогового потенциала города
Хабаровска и решение задачи формирования новых и мобилизации
существующих источников собственных доходов бюджета города
предполагает разработку соответствующей стратегии, взаимосвязано
охватывающей промышленную, инвестиционную, инновационную,
финансово-кредитную политику.
Основой стратегии должен стать принцип приоритетности, т.е.
построение системы приоритетов экономической политики, проводимой
администрацией города.
Для реализации поставленных задач администрации города в
области увеличения налоговой базы определены следующие
приоритетные направления:
Осуществление социально-экономической политики, обеспечивающей:
- проведение необходимых мероприятий в экономике города по
направлениям, обеспечивающим рост доходной части бюджета города;
- повышение реальных доходов населения и на этой основе
последовательное повышение уровня жизни населения, высокой степени
занятости и адресности социальной поддержки населения, что должно
способствовать росту поступлений налогов на доходы и имущество
физических лиц;
- модернизацию и структурную перестройку экономики города
Хабаровска по направлениям, обеспечивающим рост доходной части
бюджета города;
- стабильные условия деятельности инвесторов и стимулирование
привлечения инвестиций на территорию города, реализацию
высокоэффективных инвестиционных проектов, создание новых
организаций и производств, расширение числа рабочих мест в целях
увеличения количества налогоплательщиков, повышения
конкурентоспособности действующих организаций и улучшения их
финансового положения;
- расширение и развитие малого предпринимательства, создание
благоприятного инвестиционного и делового климата, способствующего
ускорению темпов развития малого и среднего предпринимательства и
повышению доли налоговых поступлений в бюджет города, получаемых
от предпринимательского сектора, развитие объектов инфраструктуры
поддержки малого предпринимательства, развитие кредитной
потребительской кооперации, расширение доступа предпринимателей к
информационным ресурсам, принятие действенных мер по преодолению
административных барьеров при осуществлении предпринимательской
деятельности;
- проведение целенаправленной работы с бюджетообразующими
предприятиями, являющимися основными налогоплательщиками города
Хабаровска, в целях улучшения результатов их финансово-
хозяйственной деятельности, существенного сокращения задолженности
по налоговым платежам, своевременной уплаты текущих платежей,
увеличения поступлений налогов в бюджет города;
- активизацию мер по финансовому оздоровлению убыточных
организаций (муниципальный транспорт), в том числе с применением
процедур их реформирования и реорганизации, привлечения внешних
инвесторов, укрепления менеджмента и содействия в подготовке
кадров, отвечающих современным требованиям рыночной экономики,
продажи муниципального имущества эффективному собственнику,
введения внешнего управления и других процедур, предусмотренных
действующим законодательством о банкротстве (несостоятельности)
организаций. Рентабельная работа организаций и сокращение числа
убыточных организаций должны стать важным фактором роста
поступлений доходов (в том числе и в бюджет города);
- инвентаризацию и максимально полный учет объектов
недвижимости, подлежащих налогообложению, развитие рынка
недвижимости, в первую очередь рынка жилья, вовлечение земель в
хозяйственный оборот и их эффективное использование;
- содействие развитию потребительского рынка и расширению сферы
платных услуг населению путем предоставления необходимых
помещений, земельных участков, привлечения инвестиций;
- повышение социальной привлекательности торговых точек на
рынках, преобразование рынков в торговые центры, усиление контроля
за работой рынков, развитие оптовой торговли;
- проведение обязательной сертификации услуг розничной
торговли, общественного питания, парикмахерских, ремонта и
технического обслуживания бытовой радиоэлектронной аппаратуры,
бытовых машин и приборов;
- проведение взвешенной, комплексной политики совместно с
Правительством Хабаровского края по противодействию нелегальному
использованию иностранной рабочей силы.
Улучшение налогового администрирования и сужение возможностей
для уклонения от налогообложения путем:
- установления жесткого оперативного контроля за соблюдением
действующих законов и резкого усиления мер, направленных на
пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических
операций, не попадающих под налогообложение;
- усиления контроля за движением наличных средств в легальном
секторе и перекрытия каналов их перетока в теневой сектор через
торговлю, оказание услуг за наличный расчет, что требует
обеспечения регулярных проверок соблюдения правил торговли и
оказания услуг общественного питания и бытового обслуживания
населения, использования контрольно-кассовых машин;
- повышения эффективности работы по обеспечению полноты и
своевременности уплаты налога на доходы физических лиц, в том
числе, в сфере координации работы с федеральными и краевыми
структурами по привлечению к налогообложению иностранных граждан,
осуществляющих трудовую деятельность на территории города
Хабаровска;
- обеспечения взаимодействия структурных подразделений
администрации города, федеральных структур и территориальных
органов власти, руководителей предприятий, организаций, торговых
комплексов и рынков города для достижения наиболее полного
взыскания единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для отдельных
видов деятельности;
- реализации мер по повышению собираемости налоговых платежей;
- осуществления ежемесячного мониторинга по крупным
налогоплательщикам;
- проведения целенаправленной работы с организациями-
недоимщиками по погашению накопленной задолженности по начисленным
налогам, пеням и штрафам, в том числе через осуществление
реструктуризации задолженности юридических лиц по платежам в
бюджеты всех уровней;
- списания безнадежной к взысканию недоимки, проведения
процедур банкротства и исключения из единого государственного
реестра налогоплательщиков ликвидированных организаций;
- контроля за целевым использованием земли, а также за
пользованием земельными участками без правоустанавливающих
документов;
- контроля за вводом в эксплуатацию жилья и других строений,
помещений и сооружений.
6. Инструменты увеличения доходов бюджета
Основным инструментом, обеспечивающим реализацию положений
настоящей Концепции, является разработка городских целевых
программ как отраслевых, так и функциональных.
В качестве финансового инструмента реализации программ следует
использовать как стандартные, так и нестандартные финансово-
кредитные схемы и механизмы:
- бюджетное кредитование;
- использование льготных ставок арендных платежей;
- компенсации муниципальным предприятиям и бюджетным
учреждениям части процентных ставок за кредиты коммерческих
банков;
- использование института залогового фонда для совместного
участия в реализации инвестиционных проектов;
- использование реструктуризации задолженности в качестве мер
поддержки для восстановления платежеспособности и сохранения
потенциала предприятия;
- создание специальных налоговых режимов для участников научно-
промышленной деятельности участников целевых программ;
- привлечение средств через участие в краевых и федеральных
целевых программах;
- привлечение средств международных организаций и фондов;
- развитие внебюджетного финансирования высокодоходных или
проектов с высокой степенью риска (создание венчурных
инвестиционных институтов).
Кроме того, действенными управленческими инструментами являются
соответствующие нормативно-правовые акты, принимаемые на уровне
муниципального образования (постановления и распоряжения мэра
города и решения городской Думы). Отдельные вопросы требуют
вертикального взаимодействия с ветвями власти субъекта Федерации с
последующим оформлением необходимых распорядительных документов.
7. Ожидаемые результаты реализации Концепции
Осуществление мер по реализации данной Концепции на территории
города Хабаровска позволит:
- повысить уровень жизни населения и расширить
платежеспособность населения;
- повысить инвестиционную привлекательность города;
- обеспечить рост числа налогоплательщиков и объектов
налогообложения;
- сократить недоимку по налогам и сборам, а также задолженность
по начисленным пеням и штрафам;
- рационально реформировать налоговую систему муниципального
образования;
- максимально использовать налоговый потенциал города
Хабаровска для эффективного и устойчивого развития экономики;
- увеличить объем собственных доходов бюджета города.
Заключение
Предлагаемая Концепция разработана в связи с необходимостью
активизации всех структур муниципального образования в направлении
увеличения поступления доходов в бюджет города посредством
расширения налоговой базы и изыскания новых дополнительных
источников дохода в условиях сложившихся межбюджетных отношений.
Реализация данной Концепции обеспечит нормальное
функционирование отраслей бюджетной сферы и достаточное вложение
финансовых ресурсов в их дальнейшее развитие.
Представленная Концепция является системой принципиальных,
согласованных, признанных разумными требований к отраслям,
предприятиям и администрации города, как договоренность о
конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для экономики и
населения.
Концепция будет способствовать формированию имиджа города
Хабаровска, как экономически цивилизованного муниципального
образования. Посредством повышения прозрачности налогового и
бюджетного процесса должно усилиться и позитивное восприятие
общественным мнением деятельности органов местного самоуправления
города, что будет способствовать укреплению экономической и
социально-политической стабильности в городе Хабаровске.
|
